II SA/Kr 1573/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 grudnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski / spr. / Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Małgorzata Brachel - Ziaja Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2004r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2001r. Nr SKO [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] 2001 r. (znak:[...]) Wójt Gminy S., działając na podstawie art. 39 i 40 ust.3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r. nr.15 poz.139 z późn.zm.), po rozpatrzeniu wniosku Gospodarstwa Pomocniczego przy Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "Wodociąg w Ł. zad. l etap 2 - ujęcie wody" obejmującej : 1) źródliskowe ujęcie wody (Z 1) składające się z trzech komór (I,II,III) na działkach nr 201/3, 201/5, 211 w Ł., 2) rurociągi łączące komory I,II,III oraz rurociąg od komory I do budynku pompowni przez działki nr 201/5, 201/3, 201/4, 200, 191, 190/1, 173/1 i 259 w Ł. , 3) budynek pompowni wraz z komorą zbiorczą na działce nr 259 w Ł. oraz zbiornikami bezodpływowymi na ścieki. Jako wymaganie dotyczące ochrony osób trzecich postanowiono m.in., że budowa ujęcia "nie może ograniczać korzystania z wody właścicieli sąsiednich działek, w tym posiadających własne ujęcie korzystania z wody, na warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wody ze źródła P-l (Znak: [...] z dnia [...] 1995 r.". Odwołanie G. P. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzja z dnia [...] 2001 r. (znak:[...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wywodząc co następuje: l/ decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu to pierwsza z decyzji wydawanych w ramach procesu inwestycyjnego. Analiza przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że cel tej decyzji został ograniczony do rozstrzygnięcia o dopuszczalności realizacji danego zamierzenia na określonym terenie, przy czym podstawą do ustalenia tej kwestii jest przeznaczenie obszaru zagospodarowania terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 40 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), 21 pierwszoplanową i najistotniejszą czynnością w sprawie jest określenie przeznaczenia terenu objętego wnioskiem, wynikającego z aktualnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja pod nazwą "Wodociąg w Ł. zad. l. etap 2 - ujęcie wody" znajduje się w obrysie oznaczonym w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. symbolem: D 32 WZ który zgodnie z częścią tekstową ustaleń powyższego Planu oznacza - "Teren ujęcia wody pitnej wraz ze strefą pośrednią i bezpośrednią. Obiekt dla zaopatrzenia wsi Ł., projektowana realizacja wodociągu wiejskiego". Tak więc lokalizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. Tym sam brak było podstaw przewidzianych treścią art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego zamierzenia, 3/ odnosząc się do odwołania skarżącej, jego zarzuty ujęto w trzy grupy: a. pierwsza, dotyczy zarzutu opartego na opinii specjalisty ds. Hydrogeologii oraz Likwidacji Skażeń Wód Podziemnych - wykonanej na zlecenie odwołującej się z której wynika, że "na skutek wykonania projektowanego ujęcia wody ze źródła Z-1 w Ł. nastąpi: - istotne naruszenie warstwy ilasto-pylastej oraz zdeprecjonowanie poziomu wód podziemnych, w wyniku czego zanieczyszczone wody powierzchniowe zasilać będą wody podziemne, - naruszenie stanu hydrodynamicznego, co doprowadzi do zaniku całego szeregu źródeł, które staną się punktami chłonnymi zanieczyszczonych wód powierzchniowych do poziomu wód podziemnych, przy czym szczególnie narażone jest źródło P-1 obok którego ma być zlokalizowana jedna z komór, skażenie bakteriologiczne źródła P-1 oraz znaczy spadek jego wydajności". Odnosząc się do tego zarzutu jeszcze raz podkreślono, iż celem niniejszego postępowania jest tylko rozstrzygnięcie o dopuszczalności realizacji danego zamierzenia inwestycyjnego na określonym terenie w oparciu o zgodność tego zamierzenia z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Argumenty odwołującej się, a sprowadzające się do kwestii negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na źródło P-1 na pobór wody z którego to źródła odwołująca posiada pozwolenie wodnoprawne będzie miało znaczenie na etapie kolejnego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( art. 42 ust. l pkt 5 ustawy) może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisami szczególnymi w razie braku tego planu. Podkreślono, iż zaskarżona decyzja w pkt 5 stanowi, że planowana budowa ujęcia wody "nie może ograniczać korzystania z wody właścicieli sąsiednich działek, w tym posiadających własne ujęcie korzystania z wody, na warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wody ze źródła P-1 (Znak: [...] z dnia [...] 1995 r.". b. druga, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, jest nietrafny bowiem przepis ten został skreślony przez art. 56 ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U. z 2000r. Nr 109, poz. 1115), c. trzecia, kwestionujący celowość lokalizacji inwestycji z uwagi na fakt, że "wynik bakteriologicznego badania wody ze źródła Z-1 w Ł., wskazuje , że "badana próba wody pod względem bakteriologicznym nie spełnia wymagań sanitarnych obowiązujących dla wody do picia z uwagi na przekroczenie wszystkich oznaczonych wskaźników", również uznano za nietrafny, gdyż ocena celowości projektowanej inwestycji pozostaje poza przedmiotem kontroli instancyjnej. Kolegium nie jest bowiem uprawnione do dokonywania oceny zasadności bądź celowości projektowanych inwestycji co do których wystąpiono w wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu . Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła G.P. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzuciła, iż: 1/ w odwołaniu podnosiła w szczególności te okoliczności, które świadczą o istotnym naruszeniu jej interesów wynikających z prawa do korzystania z pozwolenia wodno-prawnego z dnia [...] 1995 r., a które nie były przedmiotem rozważań organu I instancji. Wśród tych okoliczności na uwagę zwłaszcza zasługuje fakt naruszenia stanu hydrodynamicznego wskutek wykonania projektowanego ujęcia wody, co doprowadzi do zaniku całego szeregu źródeł, które staną się punktami chłonnymi zanieczyszczonych wód powierzchniowych, przy czym szczególnie narażone będzie źródło P-1, z którego czerpie wodę do produkcji żuru, jak również fakt skażenia bakteriologicznego jej źródła oraz znaczny spadek jego wydajności. Okoliczności te wynikają z przedłożonej organowi odwoławczemu opinii mgr inż. J. P. - specjalisty d/s Hydrogeologii oraz d/s Likwidacji Skażeń Wód Podziemnych z lutego 2001 r. Ponadto zarzucała, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i 77§1 kpa nie określono jej uprawnień chronionych prawem w decyzji ustalającej warunki zagospodarowania terenu inwestycji (art.42 ust.l pkt 5 ustawy z dnia 7.07.1994 r, o zagospodarowaniu przestrzennym), a także, iż organ rozpatrujący sprawę powinien również odnieść się do obowiązku inwestora wynikającego z przepisów prawa, a konkretnie z art. 22 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Z przepisu tego wynika obowiązek poprzedzenia przedsięwzięcia gospodarczego wpływającego na stan zasobów wodnych oraz stosunki wodne, kompleksową ekspertyzą obejmującą skutki realizacji przedsięwzięcia, w tym również na obszarach sąsiednich, 2/ błędny jest pogląd organu II instancji, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisami szczególnymi w razie braku tego planu, bowiem obowiązek określenia w decyzji warunków zabudowy zagospodarowania wynikających z przepisów czy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wynika z przepisów art. 42 ust. l pkt 2), i art. 42 ust. l pkt 5 ustawy. Obowiązek ten nie wiąże się tylko ze stosowaniem przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz planu zagospodarowania przestrzennego. Ochrona interesów osób trzecich, czy też warunki wynikające z przepisów szczególnych - podlegające uwzględnieniu w decyzji o wzizt wynikać bowiem mogą tak z ustawy Prawo budowlane, jak i z ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska (art.22). Dlatego w odwołaniu zwracała uwagę na potrzebę określenia w decyzji, ochrony przed ograniczeniem możliwości korzystania z wody podziemnej z ujęcia P-1, czy przed zanieczyszczeniem tej wody. 3/ oczywistym naruszeniem prawa jest uznanie, że wskazany art. 22 ustawy z dnia 31.01.1980 r., o ochronie i kształtowaniu środowiska, został skreślony przez art. 56 ustawy z dnia 9.11.2000 r., o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko co powoduje uznanie go za nie obowiązujący. Przepis art.22 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, ma zastosowanie w sprawie niniejszej wobec treści przepisu przejściowego art.63 ustawy z dnia 9.11.2000 r., który do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną nakazuje stosować przepisy dotychczasowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszała ona prawo. Art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) wyrażał wprost wolę ustawodawcy, iż nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie było zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2. Tak więc, orzekający w sprawie organ administracji publicznej jest bezwzględnie związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji, oczywiście mając na względzie warunki wynikające z przepisów prawa i planu miejscowego. Art. 42 ust.1 pkt. 5 ustawy nakazuje zamieszczenie w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Zakres tej ochrony jest jednak ograniczony i nie może być oceniany w takim zakresie jak w kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego tj. pozwolenia na budowę. Inaczej rozumując, orzekanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pozbawiłoby strony możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny i realny kształt. Celem decyzji, która zapada w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest tylko przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa oraz planem zagospodarowania przestrzennego lub przepisami szczególnymi, gdy planu nie ma. Ten właśnie fakt decyduje o tym, że ta ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Wyżej przeprowadzony wywód wskazuje, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest w całości trafne i zgodne z prawem. Zwrócić należy uwagę na to. iż decyzja organu I instancji stanowi, że planowana budowa ujęcia wody "nie może ograniczać korzystania z wody właścicieli sąsiednich działek, w tym posiadających własne ujęcie korzystania z wody, na warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wody ze źródła P-1 (Znak: [...] z dnia [...] 1995 r."). Tak więc orzekające w sprawie organy miały na uwadze ochronę interesów osób trzecich, co znalazło wyraz w decyzji organu I instancji. W końcu za nietrafny należy uznać zarzut skargi, odnoszący się do naruszenia art. 22 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tj. Dz.U.z 1994 nr.49 poz. 196 ). przepis ten uchylony został przez art. 56 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 109 poz, 1157) z dniem 1.01.2001 r. Prawdą jest, że art. 63 wyżej cytowanej ustawy, stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Odpowiedzi jednak wymaga pytanie, czy art. 22 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska miał w niniejszym przypadku w ogóle zastosowanie. Zgodnie z art. l ust. l cytowanej ustawy określała ona zasady ochrony i racjonalnego kształtowania środowiska, zmierzające do zapewnienia współczesnemu i przyszłym pokoleniom korzystnych warunków życia oraz realizacji prawa do korzystania z zasobów środowiska i zachowania jego wartości. Przepis ten umieszczony był w Dziale II zatytułowanym "PODSTAWOWE KIERUNKI OCHRONY ŚRODOWISKA", w rozdziale 2 Ochrona wód oraz środowiska morskiego. Zastosowanie tego przepisu ustawodawca uzależnił przedmiotowo, a mianowicie postanowił, że dotyczy on tylko przedsięwzięć gospodarczych wpływających na stan zasobów wodnych na określonym obszarze oraz na stosunki wodne na tym obszarze. Należy sobie więc zadać pytanie, czy przedmiotowa inwestycja może wpływać na stan zasobów wodnych na obszarze na którym ma być realizowana oraz na stosunki wodne na tym obszarze. Kwestie korzystania z wód regulowała ustawa dnia 24.10.1974 r. Prawo wodne. (Dz.U.nr 38 póz.230 z późn.zm.). Zgodnie z art. 19"a" tej ustawy zarządzanie wodami polega na kształtowaniu, ochronie i wykorzystywaniu zasobów wód podziemnych i powierzchniowych zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju a jako instrument tego zarządu wprowadziła m.in. obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w tym, na pobór wód powierzchniowych i podziemnych. Tak więc pozwolenie wodnoprawne decydowało o tym, czy przepisy prawa zezwalają na korzystanie z zasobów wodnych. Kwestie te rozstrzygał art. 24 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, stanowiąc, że szczegółowe zasady gospodarki wodnej i ochrony wód, a także zasady ochrony środowiska morskiego oraz organy administracji państwowej właściwe w sprawach tej ochrony określają przepisy szczególne. Decyzją z dnia [...] 2000 r. (znak:[...]) Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzje Starosty Powiatu T. z dnia [...] 2000r. znak:[...]) w przedmiocie pozwolenia wodno-prawnego a skarga A. A., G. P. i E. S. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] 03 sygn. akt [...]. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.