II SA/Kr 1573/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Regionalnego Zarządu Infrastruktury w K. na decyzję Wojewody z dnia 13 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia 21 października 1969 r. parcela l. kat. "1" o pow. 0,2035 ha położona w byłej gminie M., stanowiąca własność I. K. i G. K. jako ustawowa wspólność majątkowa małżeńska została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele budownictwa. Pismem z dnia 27 listopada 2000 r. spadkobiercy poprzednich właścicieli: M. K., W. K., S. K. i C. K. wystąpili do Starosty o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia 22 lipca 2002 r. nr [...] na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46 poz. 543) oraz art. 104 k.p.a. Starosta odmówił zwrotu części działki nr "2" położonej w M. Gm. W. w granicach wyżej opisanej wywłaszczonej parceli gruntowej I. kat. "1" o pow. 0,2035 ha na rzecz M. K., W. K., S. K. i C. K.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wymieniona nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa jako niezbędna na cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 5 sierpnia 1965 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.. W trakcie rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami nieruchomości przeprowadzonych w dniu 25 maja 2001 r. i 17 czerwca 2002 r. stwierdzono, iż parcela l. kat. "1" stanowi teren płaski porośnięty trawą. Od wschodu teren parceli ogrodzony jest ogrodzeniem z siatki metalowej, a od zachodu graniczy z drogą wyłożoną płytami betonowymi. Na terenie sąsiednim od strony południowej usytuowana jest wieża szkoleniowa dla ćwiczeń spadochroniarzy, a przy niej obiekt parterowy betonowy. Sąsiednia nieruchomość zajęta jest pod kolejny obiekt szkoleniowy. Taki sposób zagospodarowania terenu oraz dokumentacja rozliczająca wykonanie zadania inwestycyjnego pod nazwą obiekty zamienne M., związanego z potrzebami wojskowego placu ćwiczeń, świadczą o realizacji inwestycji i wskazują, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a teren był i nadal jest użytkowany przez Wojsko Polskie, zgodnie z treścią decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia 24 kwietnia 1969 r., zmieniającą za zgodą stron powołaną wyżej decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...]. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest więc możliwy. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez wnioskodawców Wojewoda [...] decyzją z dnia 24 października 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu, dodatkowo stwierdzając, że brak wybudowania obiektów wojskowych na przedmiotowej nieruchomości nie może być podstawą do uznania jej za zbędną dla celu wywłaszczenia nieruchomości, ponieważ sposób zagospodarowania i wykorzystania należy ocenić w stosunku do całego kompleksu szkoleniowego "P.". Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii, iż opisane w decyzji obiekty poligonowe – wieża do ćwiczeń spadochronowych, budynek parterowy – są od kilku lat nieczynne i zdewastowane i aktualnie nie służą do ćwiczeń, Wojewoda [...] zwrócił uwagę, iż z postanowień przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a contrario wynika, że jeśli cel wywłaszczenia nieruchomości został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nieruchomość byłaby zbędna, gdyby do powstania poligonu nie doszło. W związku z decyzją Wojewody [...] decyzja Starosty odmawiająca zwrotu przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna z dniem 24 października 2002 r. Dnia 21 lutego 2007 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek M. K. o ponowne rozpatrzenie wniosku [...] dotyczącego części działki ewidencyjnej nr "2" w M. Gm. W. w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej I kat. "1" o pow. 0,2035 ha położonej w byłej gminie M.. Decyzją z dnia 22 czerwca 2007 r. Nr [...] Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości oznaczonej poprzednio jako parcela gruntowa l. kat. "1" o pow. 0,2035 ha położonej w b. gm. kat. M., odpowiadającej aktualnie części działki nr "3" położonej w M. gm. W., na rzecz M. K.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że projektem podziału nr [...] z dnia 24 listopada 2004 r. działka nr "2" podzieliła się na działki nr "4", "5" i "3". Obecnie wywłaszczonej parceli l. kat. "1" odpowiada część działki nr "3". Starosta stwierdził również, iż sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości została już rozstrzygnięta prawomocną decyzją Starosty z dnia 22 lipca 2002 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 23 października 2002 r. nr [...]. Powtórne rozpoznanie tej sprawy naruszyłoby zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) i prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. K. twierdząc, że na przedmiotowej nieruchomości nigdy nie były prowadzone ćwiczenia żołnierzy oraz że obiekty od wielu lat są nieczynne i zdewastowane. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2008 roku nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 22 czerwca 2007 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazał, że zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje w przypadku gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy w dwóch sprawach występują te same podmioty oraz dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym. Zmiana stanu prawnego dokonana nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami w 2004 r. (zmiana definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia - art. 137) była w tym przypadku na tyle istotna, że nie można mówić o tożsamości sprawy. Z tego względu decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości z dnia 22 lipca 2002 r. nr [...], utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 24 października 2002 r. nr [...] nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu wniosku o zwrot tej samej nieruchomości złożonego w dniu 21 lutego 2007 r. Pismem z dnia 29 września 2008 r. do wniosku M. K. dołączyli się pozostali spadkobiercy byłych właścicieli: W. K., S. K. i C. K.. Następnie w miejsce zmarłego w dniu 5 grudnia 2008 r. C. K. wstąpili jego spadkobiercy: żona J. K. i córka A. S., podtrzymując wniosek o zwrot nieruchomości. Decyzją z dnia 10 czerwca 2009 r. nr [...] Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej poprzednio jako parcela gruntowa l. kat. "1" o pow. 0,2035 ha położonej w b. gm. kat. M., odpowiadającej aktualnie części działki nr "3" położonej w M. gm. W., z wniosku M. K., S. K., C. K., J. K. i A. S.. W uzasadnieniu decyzji Starosta opisał dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami po wejściu w życie w dniu 21 września 2004 r. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (zmiana definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia) nie kreuje nowej sprawy administracyjnej w przypadku ponowienia wniosku o zwrot nieruchomości. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo wskazano, że zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty mocy przez akt administracyjny tylko wówczas, gdy nowe przepisy tak wyraźnie stanowią. Przedmiotowa nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera takiej normy, a więc nie zezwala na ponowne orzekanie w sprawie już wcześniej zakończonej decyzją ostateczną. Starosta powołał się także na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych zawartą w art. 16 k.p.a. oraz na przesłankę nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawców, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i sprawy przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu stwierdziła, że zmiana przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 przesądza o wykreowaniu nowego stanu prawnego. Wskazała również, że zaskarżona decyzja jest rażąco krzywdząca dla wnioskodawców, bowiem wywłaszczona nieruchomość została jej poprzednikom prawnym zabrana w trybie natychmiastowym i za symbolicznym odszkodowaniem, a zgodnie z nową definicją zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomość ta powinna podlegać zwrotowi. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2009 r. Nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 10 czerwca 2009 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda podtrzymał swój pogląd wyrażony w decyzji wydanej dnia 14 kwietnia 2009 r., iż zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia była na tyle istotna, że nie można mówić o tożsamości sprawy zakończonej decyzją z 2002 r. i sprawy zainicjowanej wnioskiem strony z dnia 20 stycznia 2007 r. Organ I instancji nieprawidłowo uznał więc, że w niniejszej sprawie zachodzi stan rzeczy osądzonej, który stanowi negatywną przesłankę do ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K.. W skardze podniesiono, iż ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. zmieniająca ustawę o gospodarce nieruchomościami nie zawiera uregulowania pozwalającego na ponowne rozpoznanie spraw zakończonych decyzją ostateczną z uwagi na zmianę definicji zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z tego powodu zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych stoi na przeszkodzi ponownemu rozpatrzeniu sprawy wszczętej wnioskiem M. K. z dnia 20 stycznia 2007 r. Zdaniem skarżącego sama zmiana art. 137 ust. 3 u.g.n. nie przesądza o powstaniu nowej sprawy, która mogłaby być ponownie rozstrzygana. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1367/05, gdzie stwierdzono, że ustawa z dnia 20 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw wprowadziła nową przesłankę uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu tj. brak realizacji celu pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Na tej podstawie WSA uznał, że "istnieje wyraźna zmiana stanu faktycznego objęta hipotezą przywołanej wyżej normy prawa materialnego, która daje upoważnienie organowi do konkretyzacji nowego stosunku prawnego w oparciu o nowobrzmiący przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że parcela l. kat "1" o pow. 0,2035 ha położona w byłej gminie M. został wywłaszczona decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia 21 października 1969 r. na cele budownictwa, a wniosek spadkobierców byłych właścicieli o zwrot tej nieruchomości został załatwiony odmownie ostateczną decyzją Starosty z dnia 22 lipca 2002 r. nr [...], utrzymaną w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia 24 października 2002 r. nr [...]. Organy rozstrzygające wówczas kwestię zwrotu oceniły, że objęta postępowaniem nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości w jej ówczesnym brzmieniu. Nie budzi również wątpliwości fakt, że przepis art. 137 ust. 1 został zmieniony ustawą z dnia 20 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492). Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji kluczowe jest rozstrzygnięcie, czy powyższa zmiana stanu prawnego kreuje nową sprawę administracyjną, co umożliwia rozpoznanie nowego wniosku o zwrot nieruchomości, czy też mamy do czynienia z tą samą sprawą administracyjną, rozstrzygniętą już ostateczną decyzją administracyjną, a w konsekwencji brak jest możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku ze względu na treść art. 16 k.p.a. (zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych) oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zaś postępowanie administracyjne podlega umorzeniu. Wojewoda [...] prawidłowo przyjął pierwszy ze wskazanych wyżej poglądów. Oceniając w ten sposób stanowisko wyrażone przez Wojewodę w jego decyzji Sąd miał na uwadze specyfikę postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Naczelna zasada prawa wywłaszczeniowego została ustanowiona w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późniejszymi zmianami). Jest to zakaz użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i przyznanie właścicielowi prawa do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym roszczenie właściciela jest nieograniczone w czasie. Należy zauważyć, że wywłaszczenie jest szczególną instytucją prawa polegającą na odjęciu przymusowym właścicielowi prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli jest ona niezbędna dla określonych celów publicznych, których inaczej nie można zrealizować. Dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów, niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w przepisie art. 136 ust. 1 u.g.n. stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, jak przez, odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, (por. T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" - Warszawa 2004, s. 171 – 174). Na tle przepisu art. 136 u.g.n. trzeba mieć na uwadze przede wszystkim określony w decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia i ewentualny sposób jego realizacji. W zakończonym ostateczną decyzją z 2002 r. postępowaniu zwrotowym organ przyjął za podstawę negatywnego rozstrzygnięcia między innymi okoliczność, że za zgodą stron (?) została zmieniona decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 5 sierpnia 1965 r. wydana przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Zmiana ta nastąpiła decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia 24 kwietnia 1969 r. Trzeba więc stwierdzić, że w decyzji wywłaszczeniowej z daty 21 października 1969 r. powołano jako podstawę i cel wywłaszczenia nieobowiązującą już wówczas decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 5 sierpnia 1965 r. Co więcej w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej w sposób jednoznaczny stwierdzono, że wywłaszczona nieruchomość jest niezbędna na cele budownictwa, zgodnie z powołaną decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...]. Jednakże postępowanie prowadzone obecnie nie jest ani kontynuacją poprzedniego postępowania, ani też nie może obejmować kontroli wydanej wówczas decyzji co do trafności rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie należy rozważyć, czy obecne żądanie zwrotu nieruchomości jest tożsamą sprawą z już rozstrzygniętą. W tym przedmiocie należy ocenić poglądy Wojewody [...] jako trafne. Zmiana stanu prawnego po wydaniu uprzedniej decyzji, a w szczególności całkowita zmiana treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że rozpatrywana obecnie sprawa zwrotowa stała się sprawą nową. Aczkolwiek powołana wyżej decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 5 sierpnia 1965 r. jak należy rozumieć już w dacie wywłaszczenia utraciła moc, co umknęło organom orzekającym w poprzedniej sprawie, pod rządami przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2, to w chwili obecnej treść tego przepisu zmieniła się radykalnie. Nie ma znaczenia obecnie istnienie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, czy też utrata jej mocy. Decydującym dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia staje się wyłącznie upływ czasu – dziesięciu lat, w czasie których nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Jest to zdefiniowana ustawowo przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, która warunkuje możliwość jej zwrotu ("nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany"). Należy zatem przyjąć, że na gruncie obecnie obowiązującego przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości jest nową sprawą, którą należy przeprowadzić zgodnie z regułami postępowania zwrotowego przewidzianymi przepisami rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym Sąd podziela stanowisko wyrażone w powołanym przez Wojewodę wyroku z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1367/05, który dotyczył sytuacji analogicznej jak rozpoznawana obecnie tj. dopuszczalności ponownego rozpoznawania sprawy o zwrot po zmianie treści art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzonymi ustawą z dnia 20 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492). W omawianym wyroku stwierdzono: "Wskutek tej zmiany stanu prawnego powstała możliwość odrębnego ustalenia stanu faktycznego od tego, który został skonkretyzowany w ostatecznej decyzji administracyjnej odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (...). Okoliczność upływu 10 lat od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości nie miała znaczenia dla ukształtowania stanu faktycznego, skonkretyzowanego następnie we wspomnianej powyżej ostatecznej decyzji administracyjnej. Ta niezmiernie ważna okoliczność determinuje natomiast powstanie nowej sprawy w świetle postanowień art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu nie stało więc nic na przeszkodzie w ponownym orzekaniu na podstawie wniosku złożonego w 2004 r. o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, mimo, że uprzednio została wydana ostateczna decyzja. Istnieje więc wyraźna zmiana stanu faktycznego objęta hipotezą przywołanej powyżej normy prawa materialnego, która to daje upoważnienie organowi do konkretyzacji nowego stosunku prawnego w oparciu o nowobrzmiący przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rację więc mają skarżący, że nie ma tożsamości spraw poprzednio rozstrzygniętej z tą, która powstała wskutek złożenia przez nich nowego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (...). Nie ma więc stanu rzeczy osądzonej." Wobec powyższego skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).