II SA/Kr 1578/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji postanawia odrzucić skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 10 października 2017 r. znak [...], działając na podstawie art. 159 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), po rozpatrzeniu wniosku M. G. o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2017 r. (znak : [...]) uchylającej w całości decyzję Burmistrza R.-Z. z dnia 26 maja 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej – kopii umowy o pracę zawartej w okresie od 1 stycznia 2012 roku do dnia wydania decyzji pomiędzy Gminą R.-Z. a radcą prawnym M. G. (znak: [...]) i przekazującej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji sprawę udostępnienia Z. N. żądanej informacji publicznej – postanowiło odmówić wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2017 r. (znak [...]). Pismem z dnia 7 listopada 2017 r. M. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2017 r., zarzucając mu naruszenie art. 159 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 2017 r., poz. 1257) polegające na przyjęciu, że nie zostały wykazane okoliczności wskazujące na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa by decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności była dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., gdy tymczasem zostały wykazane okoliczności wskazujące na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa by decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności była dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. – a mianowicie wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., i to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2017 r. znak [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest złożenie jej na akt lub czynność (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonym – zasadniczo – w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Wyznaczając zakres postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego ustawodawca nie posłużył się zatem – jak w odniesieniu do decyzji – klauzulą generalną, lecz metodą enumeracji pozytywnej – w tym sensie, że wymienione zostały określone kategorie postanowień, na które skarga przysługuje. A contrario pozostałe postanowienia nie mogą być samoistnym przedmiotem kontroli sądowej. Gdy idzie o postępowanie administracyjne (jurysdykcyjne), wydane w nim postanowienie – aby mogło być przedmiotem skargi – musi zatem należeć do kategorii postanowień: 1) na które służy zażalenie; 2) kończących postępowanie; 3) rozstrzygających sprawę co do istoty. Postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji – wydane na podstawie art. 159 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a.") – do żadnej z tych kategorii nie należy. Postanowienie to nie kończy postępowania (w szczególności nie kończy postępowania nieważnościowego), nie rozstrzyga sprawy co do istoty ani też nie jest zaskarżalne zażaleniem (wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy). Gdy idzie o tę ostatnią kwestię, warto zwrócić uwagę na art. 141 § 1 k.p.a., z którego wynika, że zażalenie na postanowienie służy tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi – a także na literalne brzmienie art. 159 § 2 k.p.a., w którym wprawdzie mowa o zażaleniu, ale tylko w odniesieniu do postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Zestawienie powołanych przepisów, uzupełnione wnioskowaniem a contrario, nakazuje przyjąć, że postanowienie odmowne jest niezaskarżalne. Na marginesie wypada dodać, iż wyraźnie inne brzmienie niż art. 159 § 2 k.p.a. ma przepis art. 152 § 2 k.p.a. Ten drugi przepis zdaje się dopuszczalność zażalenia zakreślać szerzej. Pogląd o niedopuszczalności zażalenia (i w konsekwencji skargi do sądu administracyjnego) na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji – wydane na podstawie art. 159 § 1 – jest przyjmowany jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., II OSK 1794/11, LEX 1298492; wyrok NSA z 9 stycznia 2001 r. IV SA 2254/98, LEX 54729); nie budzi też wątpliwości w doktrynie (zob. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 159 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., teza 3; A. Matan, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, t. II, s. 387; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 1101). Postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji – wydane na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. – z pewnością nie ma też znamion innego przedmiotu zaskarżenia, wobec czego rozważanie dopuszczalności wniesienia na nie skargi w kontekście innego przepisu niż art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w założeniu nie wchodzi w rachubę. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5a tego przepisu. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.