II SA/Kr 1583/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu z dnia [...] 2004 r. II. zasądza od Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na rzecz skarżącego J. D. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] 2003r. Nr[...], na podstawie art. 154 §1 i 2 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24.01.1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002r. Nr 42, poz. 371 z późn. zm. ) orzeczono o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...]1998r. Nr[...], odmawiającej przyznania J. D. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano na treść nowego pisma J. D. złożonego w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich zakończonej decyzją własną Kierownika Urzędu z dnia [...]1998r. Nr[...], w którym nie powołano się na ustawowe podstawy wznowienia postępowania, ani też na podstawy stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji. Kwalifikując w myśl dyrektyw z art. 235 §1 k.p.a. przedmiotowe pismo jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 k.p.a. wyjaśniono, że na podstawie zawartej w nim regulacji decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Rozpatrując sprawę stwierdzono, że strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich w oparciu o art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24.01.1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ( Dz.U. z 2002r. Nr 42, poz.371 z późn. zm.), który stanowi : "Za działalność kombatancką uznaje się: pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945". Przy ocenie, czy okoliczność przedstawiona we wniosku spełnia warunki art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy oparto się między innymi na powszechnie dostępnych źródłach historycznych. Wynika z nich jednoznacznie, że Związek Walki Zbrojnej przekształcony w 1941r. w Armię Krajową był częścią Polskich Sił Zbrojnych podlegających przebywającemu na emigracji naczelnemu Dowództwu. Dla ZWZ - AK podstawowe znaczenie miała zaś Instrukcja gen. Kazimierza Sosnkowskiego z 4.12.1939r., która w punkcie 5 stanowiła, że członkiem ZWZ może być każdy Polak, poczynając od wieku lat 17-stu. W późniejszym okresie granicę wieku dla osób wstępujących obniżono do ukończenia 16 roku życia. Strona w czasie wnioskowanej działalności kombatanckiej miała 13 lat. Należy więc uznać, że ze względu na wiek nie mogła pełnić służby w Armii Krajowej, lecz co najwyżej dorywczo wykonywać na jej rzecz czynności pomocnicze. Pomoc oddziałom partyzanckim była moralnym obowiązkiem wszystkich obywateli polskich zamieszkujących tereny okupowane, dlatego zachowanie strony - choć chwalebne, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich w oparciu o art. 1 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy. Po złożeniu przez J. D. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] 2004r. Nr[...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszono niniejsze postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że decyzją Kierownika Urzędu z dnia[...]1998r. Nr [...] odmówiono stronie przyznania uprawnień kombatanckich z wnioskowanego tytułu. W dniu [...] 2001r. wydano postanowienie Nr [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy, na które strona wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarejestrowaną do sygn. [...]. Postępowanie przed Sądem dotychczas nie uległo zakończeniu, zaś jego wynik ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Uznając zatem, że rozstrzygnięcie w przedmiocie uprawnień kombatanckich może być dokonane jedynie po rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. i wydaniu wyroku organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł w terminie J. D., nie formułując wniosków co do spodziewanego sposobu zakończenia postępowania incydentalnego. Skarżący wskazał, że ma 74 lata, jest emerytowanym oficerem w stopniu podpułkownika, przebył dwa udary mózgu w 1997r. i 2002r., w konsekwencji których utracił sprawność, pogorszył się też jego wzrok. Choroba spowodowała, że nie nadąża za pismami w sprawie, zwłaszcza iż nie jest prawnikiem. W dniu [...] 2004r. otrzymał skarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania. Sprawa toczy się już 11 lat, odmówiono mu uhonorowania tytułem kombatanta, a odmowy miały różne powody, na przykład szkodzącą mu opinię Prezesa MZZBCh K. - z którym popadł w konflikt o projekt sztandaru, nieścisłości w zeznaniach świadka, niedotrzymanie terminu odwołania, gdy właśnie przebywał rekonwalescencję po udarze mózgu i żyjąc w półświadomości przekroczył go o 5 dni. Postanowieniem Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] 2004r. Nr[...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie tego organu z dnia [...] 2004r. Nr[...]. W uzasadnieniu postanowienia podano, że decyzją z dnia [...]1998r. Kierownik Urzędu odmówił stronie przyznania uprawnień kombatanckich, zaś postanowieniem z dnia [...] 2001r. stwierdził uchybienie terminy złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od powyższej decyzji. Powyższe postanowienie strona zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w K., aktualnie zaś złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy co do postanowieniem z dnia [...] 2004r. Uznając ten wniosek za bezzasadny ponownie wskazano, że toczące się ze skargi strony na postanowienie Kierownika Urzędu z dnia [...] 2001r. postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie uległo jeszcze zakończeniu, a jego wynik ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W świetle powyższego należy uznać, że dopiero po rozpatrzeniu sprawy przez Sąd Kierownik Urzędu podejmie postępowanie i wyda w przedmiotowej sprawie decyzję. Wnosząc w terminie adresowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w K. skargę na postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] 2004r. Nr [...] oraz poprzedzające jego wydanie postanowienia tego organu o zawieszeniu postępowania J. D. wyrażał obawy, że jego sprawa nie zostanie satysfakcjonująco załatwiona przez kolejne 11 lat. Skarżący podawał, że sposób rozstrzygnięcia sprawy wzbudza w nim z przyczyn czysto ludzkich protest i domysły o nieszczerych intencjach organu. Gdyby otrzymał postanowienie bez pouczenia, nie reagowałby na nie, jako logiczne przyjmując je do wiadomości, zaś korzysta z możliwości zaskarżenia wobec pouczenia o takiej możliwości. Skarżący podnosił, że ma 74 lata i poza miejscem zamieszkania wymaga stałej opieki drugiej osoby. Jeżeli organ ma ciągle wątpliwości lub wymagania odnośnie udokumentowania jego działalności w organizacji to sugeruje, aby odwiedził go ktoś kompetentny, a wtedy na pewno uda się go przekonać o realiach lat wojny, nie zawsze zgodnych z wyobrażeniami współczesnych urzędników. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] 2007r. organ zwrócił się o umorzenie postępowania sądowego, wskazując, że ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego, wobec czego zostało ono podjęte postanowieniem z dnia [...] 2007r. znak[...], które załączono. Postępowanie administracyjne będzie się nadal toczyć aż do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, wobec czego postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., przewidziane w art. 123 § 1 - 2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nie rozstrzygające o istocie sprawy, kontrola ta ogranicza się li tylko do badania prawidłowości tego orzeczenia i nie może dotyczyć niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii procesowych oraz materialnoprawnych . Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] 2004r. Nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] 2004r. Nr [...] o zawieszeniu postępowania. Zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga co do istoty sprawy istnienia przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji. Jest orzeczeniem formalnym, które wstrzymuje czasowo weryfikację w trybie art.127 § 3 k.p.a. decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represji z dnia [...] 2003r. Nr[...]. Taki charakter zaskarżonego postanowienia determinuje zakres kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie, poza którą pozostaje ocena prawidłowości powyższej decyzji, czy decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represji z [...] 1998r. Nr[...]. Sygnalizowana w piśmie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represji [...] 2007r. okoliczność podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...] 2007r. znak [...] z uwagi na ustanie przyczyn zawieszenia nie czyni bezprzedmiotowym niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego określa art. 161 §1 p.p.s., zaś wyżej wskazana nawiązuje do przesłanki przewidzianej w pkt 3. W doktrynie przyjmuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wtedy, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 495 t. 5 ), zaś taka sytuacja w sprawie niniejszej nie ma miejsca. Jego przedmiotem nie jest bowiem bezczynność organu, lecz kontrola prawidłowości wydanego w toku postępowania aktu administracyjnego. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych niż podawane w niej przyczyny, które nie mają znaczenia dla prawidłowości postanowień Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] 2004r. Nr [...] i z dnia [...] 2004r. Nr [...]. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jest prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a., gdzie dla wzruszeniu decyzji wymagane jest łączne spełnienie trzech przesłanek. Musi być to decyzja ostateczna, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, zaś za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony, w każdym czasie. Organ, rozstrzygając sprawę, może zarówno wydać decyzję uchylającą lub zmieniającą decyzję ostateczną, jak i decyzję odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji w razie uznania wniosku strony za bezzasadny. Działanie te mogą być podjęte jednak tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania ostatecznej decyzji i z udziałem tych samych stron. Postępowanie w tym zakresie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki określone w powyższym przepisie uzasadniające uchylenie bądź zmianę decyzji niezależnie od jej prawidłowości. Wyżej wskazane stanowisko pozostaje w zgodzie z poglądami doktryny (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005 ; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II. ). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2000 r. (III SAB 91/99, LEX nr 48 002), "możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, że za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej". Powyższe uzasadnia uznanie, że wniesienie skargi na ostateczną decyzję nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania w trybie art. 154 k.p.a, której nie ustanowiono w innych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] 2004r. Nr [...] w świetle prezentowanych wyżej poglądów należy uznać za wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. bowiem rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 k.p.a. nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia o zasadności skargi na postanowienie tego organu z dnia [...] 2001r. w przedmiocie stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kierownika Urzędu z dnia [...]1998r. Nr[...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a i art. 205 § 1 p.p.s.a.