II SA/Kr 1583/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi C. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku. skargę oddala. Starosta [...] działając w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami pismem z dnia 25 września 2015 r. wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej (374,13 zł) z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w O., oznaczonej jako działka nr [...] obręb O., proponując jednocześnie nową wysokość opłaty stanowiącą 3 % wartości nieruchomości gruntowej, wynoszącą 1 869,77 złotych (748,26 zł w 2016 r., 1 309,02 zł w 2017 r., 1 869,77 zł od 2018 r.). Opisane wyżej pismo zostało ekspedniowane w dniu 12.10.2015 r. na adres: ul. [...], [...]. Pismo zostało przesłane na adres znajdujący się w rejestrze gruntów (k. nr [...]) i podwójnie awizowane - informacja na kopercie "nie podjęto w terminie". W dniu 5 kwietnia 2017 r. C. I. złożył wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości. Wnioskodawca wskazał, iż nie odebrał wypowiedzenia, gdyż we wrześniu 2015 r., nie mieszkał pod wskazanym przez Starostę O. adresem. Kolegium pismem z dnia 8 sierpnia 2017 r. wezwało C. I. do złożenia wyjaśnień dotyczących uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu do złożenia wniosku nastąpiło bez jego winy. W odpowiedzi C. I. wskazał, że dopiero zamierzając uregulować opłatę w tym roku dowiedział się, że wynosi ona już nie [...] zł, a [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 11 września 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 58 § 1 – 2, art. 59 § 1 oraz art. 126 w związku z art. 144 K.p.a. i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. , w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż istnieją cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą być spełnione łącznie, aby organ administracji mógł przywrócić termin do dokonania czynności wskazanej we wniosku o przywrócenie terminu: 1/ uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy, 2/ wniesienie wniosku o przywrócenie terminu, 3/ dochowanie siedmiodniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, 4/ dopełnienie wraz z wniesieniem żądania o przywrócenie terminu czynności, dla której termin był określony. Generalnie brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wówczas, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Uprawdopodobnienie uchybienia terminu bez winy strony jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie. Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce, a zakres uprawdopodobnienia obejmuje zdarzenie, które spowodowało brak winy po stronie zainteresowanego. W rozpatrywanym przypadku bezspornym jest, że wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest niezasadna złożono po upływie ustawowego terminu. Z treści wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku wynika, iż C. I. nie otrzymał decyzji, gdyż we wrześniu 2015 r. nie mieszkał pod adresem: ul. [...], [...], na który wysłano wypowiedzenie (adnotacja na kopercie: "nie podjęto w terminie"). Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy K.p.a. Przepis art. 40 § 1 K.p.a. przewiduje zasadę bezpośredniego doręczenia pism stronie postępowania, przy czym od zasady tej przewidziane są pewne ustawowe wyjątki regulujące odmienne zasady doręczania pism niosące za sobą skutek doręczenia stronie (np. doręczenie pełnomocnikowi lub pozostawienia pisma w aktach ze skutkiem doręczenia). W niniejszym przypadku strona nie podjęła w terminie przesyłki. Zdaniem Kolegium twierdzenia strony nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze strona wskazała, że pod wskazanym adresem nie mieszkała "we wrześniu 2015 r.". Podkreślić należy, iż przedmiotowe wypowiedzenie wysłano dopiero w dniu 12 października 2015 r. Strona nie wykazała, iż w miesiącu wrześniu 2015 r. nie mieszkała pod wskazanym adresem. Nie udowodniono także, czy w kolejnych miesiącach (tj. od października 2015 r.) strona nie mieszkała pod adresem: ul. [...], [...]. Po drugie nawet jeśliby przyjąć, iż w kolejnych miesiącach strona nie przebywała pod wskazanym adresem, to w żaden sposób tego nie uprawdopodobniła (brak jest w aktach sprawy chociażby jakichkolwiek rachunków, faktur etc. mogących potwierdzić stanowisko strony). Po trzecie wskazać należy, iż zdaniem organu II instancji siedmiodniowy termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu także nie został dochowany. Strona bowiem już w 2016 roku wiedziała, iż opłata jest podwyższona. C. I. sam powołuje w pismach, iż dokonał opłaty w kwocie [...]zł, czyli już tej uwzględnionej w przedmiotowym wypowiedzeniu (dwukrotność opłaty dotychczasowej) za rok 2016. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł C. I. zarzucając naruszenie art. 58 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Podniósł, że we wrześniu 2015 r. nie mieszkał pod adresem [...], na który zostało przesłane przedmiotowe wypowiedzenie. Podkreślił, że pod wskazanym adresem nie mieszkał od 2011 r. Jednocześnie wskazał, że w 2016 r. uzyskał wiedze, iż nastąpiło podwyższenie opłaty rocznej. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie postanowienia SKO w K. i przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego uzasadniona jest w innej wysokości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Należy wskazać, że tryb ustalania i aktualizacji opłat ponoszonych w związku z użytkowaniem wieczystym nieruchomości został uregulowany w art. 71 – art. 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2016 r. poz. 2147; dalej: u.g.n.). Z art. 77 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. wynika, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n., wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tym stadium postępowania ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 u.g.n. uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy ww. etap postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 u.g.n., od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew. Z powyższego wynika, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie poddała kontroli sądów administracyjnych orzeczeń wydawanych w tym zakresie przez samorządowe kolegia odwoławcze. W wyniku wniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Jednak oceniając dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego wniesionej przez A. W. w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że rozwiązania przewidujące przejście sprawy z drogi administracyjnej na drogę sądową nie oznaczają, że w takich sprawach przysługuje tylko droga do sądu powszechnego, a droga sądowoadministracyjna w ogóle nie jest dopuszczalna. W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest bowiem wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania (zob. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99, ONSA 2000/2/47). Istotne przy tym jest, że w myśl art. 79 ust. 7 u.g.n. do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Trzeba więc zaważyć, że stronie służy sprzeciw od orzeczenia wydanego przez kolegium odwoławcze co do meritum sprawy. Wówczas ma miejsce przejście sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Natomiast rozstrzygnięcia kolegium odwoławczego w zakresie np. terminów – wydane na podstawie przepisów K.p.a. – nie podlegają zaskarżeniu w drodze sprzeciwu, a więc są zaskarżalne na zasadach ogólnych. W konsekwencji należało zatem uznać skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną, bowiem zaskarżeniem objęto postanowienie kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), co jednak nie oznacza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Nadto trzeba dodać, że sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod względem jego słuszności czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Dokonywanie określonych czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym przez uczestniczące w nim podmioty ograniczone jest ustalonym w przepisach terminem, od zachowania którego uzależniona jest skuteczność dokonanej czynności. Strona może jednak bronić się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu. Warunki jego dopuszczalności reguluje art. 58 K.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z kolei w myśl § 2 – prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustalania przyczyny uchybienia terminu. Z wymienionych powyżej przepisów wynikają przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie, żeby wniosek mógł zostać uwzględniony. Z analizy przepisu art. 58 Kodeksu wynika zatem, że przesłankami przywrócenia terminu są: 1/ wystąpienie z wnioskiem o przywrócenie terminu, 2/ wniesienie tego wniosku z ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi, 3/ jednoczesne z wniesieniem wniosku dopełnienie czynności, dla której określony był termin, 4/ uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie budzi zastrzeżeń. Starosta [...] pismem z dnia 25 września 2015 r. wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej (374,13 zł) z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w O., oznaczonej jako działka nr [...] obręb O., proponując jednocześnie nową wysokość opłaty stanowiącą 3 % wartości nieruchomości gruntowej, wynoszącą [...] złotych [...] zł w 2016 r., [...] zł w 2017 r., [...] zł od 2018 r.). Powyższe pismo zostało wysłane w dniu 12 października 2015 r. na adres: ul. [...], [...] i podwójnie awizowane z informacją na kopercie "nie podjęto w terminie". W dniu 5 kwietnia 2017 r. C. I. złożył wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości. Wnioskodawca wskazał, iż nie odebrał wypowiedzenia, gdyż we wrześniu 2015 r., nie mieszkał pod wskazanym adresem. W tej sytuacji stwierdzić należy, że zasadnie organ po zbadaniu sprawy stwierdził, że strona nie uprawdopodobniła skutecznie, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Przede wszystkim wskazać należy, że skarżący miał obowiązek zawiadomić Starostę O., jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, o zmianie danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w tym o zmianie adresu zamieszkania, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian, co wynika z art. 22 ust. 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.). Skarżący obowiązku tego nie wykonał, a w efekcie Starosta [...], jako reprezentant Skarbu Państwa, skierował do skarżącego wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej na adres widniejący w ewidencji gruntów i budynków. W tym też kontekście zgodzić się trzeba, że wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej, chociaż jest dokonywane przez właściwy organ, nie mieści się w pojęciu orzeczenia administracyjnego (decyzji, postanowienia) w rozumieniu przepisów K.p.a., jest bowiem wyrażeniem woli właściciela nieruchomości w stosunku do jej użytkownika wieczystego . Zatem stanowi oświadczenie woli jednej ze stron umowy co do istotnego elementu tej umowy. Do doręczenia tego oświadczenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem pismo zawierające wypowiedzenie opłaty powinno zostać doręczone za pokwitowaniem lub pocztą albo przez pracowników jednostki organizacyjnej, jaka obsługuje organ reprezentujący właściciela, albo przez inne reprezentujące ten organ osoby. Należy też pamiętać, że w toku postępowania użytkownicy wieczyści mają obowiązek powiadamiania właściciela gruntu o zmianie swojego adresu, więc zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego doręczenie wypowiedzenia pod ostatni wskazany adres wywiera skutek prawny prawidłowego doręczenia (por. art. 41 K.p.a.). Poza tym zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. pismo wysłane pocztą listem poleconym na adres użytkownika wieczystego uznaje się za doręczone skutecznie także w przypadku dwukrotnego niepodjęcia awizowanej przesyłki (tak: E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 78, w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany – dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX). Wobec tego uprawnione było twierdzenie Kolegium, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybił terminowi do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona bez swojej winy oraz faktu, że przeszkoda powodująca uchybienie terminu była niezależna od osoby zainteresowanej i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Zaniedbanie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków oznacza, że skarżący nie zachował staranności wymaganej od użytkownika wieczystego nieruchomości, skutkiem czego nie można uznać braku jego winy w uchybieniu terminu. Nadto stwierdzić należy, że duże wątpliwości Sądu budzą wyjaśnienia skarżącego. Skoro od 2011 r. nie mieszkał pod wskazywanym przez organ adresem, to w jaki sposób dowiedział się o podwyższeniu opłaty rocznej w 2016 r. Skarżący nie dołożył należytej staranności w dbałości o własne interesy, co skutkowało negatywnymi dla niego konsekwencjami. Oczywistym jest, że skoro w jakiś sposób dowiedział się o przesyłce z 2016 r. to widział też na jaki adres organ dokonuje doręczeń. Już wtedy powinien powiadomić organ o zmianie adresu i fakcie, że korespondencję należy kierować na nowy adres. W tej konkretnej sytuacji nie można przyjąć, że skarżący działał z należytą starannością, a poza tym skarżący nie uprawdopodobnił braku swojej winy w niedochowaniu terminu. To strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Organ nie ma bowiem obowiązku poszukiwania przyczyn uchybienia terminu, ale jedynie obowiązek weryfikacji twierdzeń strony pod względem ich wiarygodności (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1289/10). Tymczasem wyjaśnienia skarżącego nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Podkreślić należy, iż ta niepostna okoliczność, iż 2016 r. uzyskał wiedzę o podwyższeniu opłaty rocznej a zatem wiedział, że została ona zmieniona stosownym aktem przesądza, iż nie można przyjąć, iż uchybił terminowi do dokonania czynności bez własnej winy (co najmniej wiedział o akcie zmieniającym wysokość opłaty) a tym bardziej, że zachował 7 dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu i dokonania czynności. Skarżący także w żaden sposób nie uprawdopodabnia w jaki sposób dowiedział się o zmianie wysokości opłaty w roku 2016 r. i dlaczego jego wiedza na ten temat miała fragmentaryczny charakter. Reasumując, Sąd stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Ponadto Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze (art. 134 § 1 P.p.s.a.) doszedł do przekonania, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do oceny, iż nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, skargę jako niezasadną należało, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalić w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku, który w zgodzie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.