II SA/Kr 1585/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie AWSA Dorota Dąbek WSA Halina Jakubiec Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2004r sprawy ze skargi "S" na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 czerwca 2000r Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, II. orzeka, że opisane w punkcie I decyzje nie mogą być wykonane do czasu prawomocności niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz "S" tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę[...] zł ([...]). II SA/Kr 1585/00 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, rozpatrując odwołanie P. [...] w [...] , od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. znak [...] , którą orzeczono o odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów miasta [...] obręb [...] , polegającej na ujawnieniu działki Nr [...] wykazanej na mapie [...] , decyzją z dnia 12 czerwca 2000 r. znak. [...] , uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i wprowadził w ewidencję gruntów m. [...] obręb [...] zmianę polegającą na wpisaniu Skarbu Państwa jako właściciela, a P. [...] w [...] jako władającego względem nieruchomości oznaczonej numerami działek [...] o pow. 0,3467 ha i 3480/8 o pow. 0.0100 ha "zgodnie z Dz. II księgi wieczystej Kw [...]". Decyzja organu odwoławczego oparta została na przepisach art. 138 § 1 pkt. 2 kpa oraz art. 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przyjęto następujące ustalenia faktyczne i motywy prawne. Prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...] o obszarze 0.4362 ha, objętej księgą wieczystą Nr [...] Sądu Rejonowego we [...] wpisane jest w dziale II na rzecz: "Skarb Państwa([...] . - pod budowę Bazy) we [...]". Podstawę wpisu stanowiła notarialna umowa darowizny z dnia [...] V 1990, za Nr Rep. [...] . W ewidencji gruntów przedmiotowa nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa aktem notarialnym Nr Rep. [...]oznaczona jest jako działki [...] o pow. 0.3467 i [...] o pow. 0.0100 m i ogólnej powierzchni 0.3567 ha. W 1999 r. P. [...] w [...] , przedkładając mapę sytuacyjną przyjętą w dniu 1998.07. [...] . za Nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wystąpiło z wnioskiem o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów m. [...] obręb [...] polegającej na ujawnieniu działki Nr [...] o pow. 3567 m-, jako - według tej mapy - odpowiednika działki [...] o pow. 4362 m- objętej KW [...], której zmiana numeracji i powierzchni była następstwem aktualizacji ewidencji gruntów. Podejmując decyzję z dnia [...] marca 2000 r., odmawiającą wprowadzenia tej zmiany Starosta [...] wskazał, z powołaniem na przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, że nabyta aktem notarialnym w 1970 r. nieruchomość weszła do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa i ten stan odzwierciedla ewidencja, zaś P. [...] nie wykazało, by nieruchomość tą oddano mu w użytkowanie wieczyste lub trwały zarząd, oraz że oznaczona jest w ewidencji gruntów jako działka [...] o pow. 0.3467 ha i [...] o pow. 0.0100 ha. W odwołaniu, od tej decyzji P. [...] podnosił, że na przedłożonej mapie działka Nr [...] odpowiada działce Nr [...] wymienionej w akcie notarialnym Nr [...] , którym O. we [...] przekazała dla Skarbu Państwa działkę o pow. 43a 62m- z przeznaczeniem dla P. pod budowę Bazy, i kwestionował podział tej działki na działki [...] i [...] . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał na rozbieżność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...]marca 2000 r., którym odmówiono ujawnienia w ewidencji działki Nr [...] , a uzasadnieniem tej decyzji, z którego wynika, odmowa P. [...] wprowadzenia zmiany podmiotowej. Zdaniem organu odwoławczego żądając ujawnienia działki Nr [...] zgodnie z powołaną mapą, P. żąda tym samym zmiany nazwy podmiotu, który na w/w mapie wykazany został jako "Skarb Państwa P. [...] w [...] ". Organ odwoławczy przyjął ustalenia, że w 1972 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] wydało na przedmiotową nieruchomość decyzje w przedmiocie pozwoleń na budowę; dla Prezydium MRN - dworca autobusowego, a dla WSS Oddział [...] - kiosku spożywczego i rożna "na terenie dworca P.". Według organu podział nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości na działki Nr [...] i [...] dokonany został w 1993 r. dla celów regulacji stanu prawnego. "Fakt istnienia uregulowanego stanu prawnego w księdze wieczystej KW [...] został ujawniony dopiero po skomunalizowaniu w 1997 r. przedmiotowej nieruchomości, uznanej za mienie gminne". Do numeracji działek przyjętej w opracowaniu podziałowym nawiązano numerację innych działek co sprawia, że powrót do numeracji przedpodziałowej nie jest możliwy. Wskazano także, że przyjęta na przedstawionej przy wniosku mapie numeracja nie może być przyjęta, "gdyż oznaczenie połączonych działek jest niezgodne z § 12 pkt 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a odwołujący się "bezpodstawnie przywiązuje nadmierne znaczenie do faktu zapisu spornej nieruchomości w rozbiciu na dwie działki, podczas gdy podział jest zabiegiem natury technicznej i nie ma wpływu na zmiany sytuacji prawnej". Podkreślając "techniczno-deklaratoryjny" charakter ewidencji gruntów, oraz niedopuszczalność ustanawiania przez zapisy(ich zmianę) w ewidencji prawa własności, wskazał organ, że zarówno PSS "[...] " jak i Gmina [...]., mogą w innych postępowaniach dochodzić swych praw. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższą decyzję złożyła "[...] " Powszechna Spółdzielnia Spożywców we [...] . Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skargę oparto na zarzucie błędnych ustaleń. Skarżący nie kwestionując, że działka [...] o pow. 0.3467 ha pozostaje we władaniu P. [...] w [...] , podniósł, iż włada działką Nr [...] o pow. 0.0100 ha, na której w 1974 r. wybudował dwa pawilony handlowe zgodnie z pozwoleniem i jest takim samym posiadaczem tej działki, jak [...] działki Nr [...]. Podniesiono, że działka Nr [...] podlegała nabyciu z mocy prawa przez Gminę [...] , a PSS złożył wniosek o oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Zdaniem skarżącego, zapis w księdze wieczystej Nr [...] nie powinien być podstawą do wpisania P. [...] jako władającego działką [...]. Wskazując na przepis § 5 Rozporządzenia z 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów podniesiono, że władającym jest podmiot "posiadający dokument na to władanie (decyzję o oddaniu gruntów w trwały zarząd)". Zdaniem skarżącego, istniejący w ewidencji przed wprowadzeniem zmiany zaskarżoną decyzją, wpis Skarbu Państwa jako właściciela, bez wykazania władających - był prawidłowy. Podnoszono także, że P. nie żądał ujawnienia go jako władającego działką [...] .. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjno Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. W uzupełnieniu podtrzymanego dotychczasowego stanowiska wskazano, że podstawę rozstrzygnięcia stanowił odpis z księgi wieczystej KW [...] , według którego w dziale II jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa(P. -pod budowę Bazy) w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, a zarzuty skargi kwestionują ten zapis. Na rozprawie przed Sądem w dniu 5.04.04 pełnomocnik P. [...] w [...] Spółka Akcyjna, przedstawił kopię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2003 sygn. I SA 15/02, którym oddalono skargę PSS "[...] " we [...] , na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 znak. [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze, z odwołania PSS "[...] " od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2001 zkal. [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa w dniu [...].12.1990 przez P. [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka Nr [...] i [...] o pow. 0.3567 oraz nieodpłatne nabycie budynków na działce Nr [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie przed dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie zatem z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1270), przedmiotem kognicji Sądu, jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Dokonana na tej płaszczyźnie kontrola zaskarżonej decyzji, prowadzi do konstatacji iż skarga jest uzasadniona. Rozpatrując skargę nie jest Sąd jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami powszechnymi - dalej ustawy o p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 20 ust. 2 pkt.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.), ewidencja gruntów i budynków w zakresie podmiotowym obejmuje wykazanie właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części - Powyższa regulacja przewiduje zatem odstępstwo od generalnej zasady, iż przedmiotem ewidencji w zakresie podmiotowym jest tylko własność gruntów, gdyż w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych, wykazuje się także podmioty władające tymi gruntami. Zasadę tą potwierdza uregulowanie art. 51 ustawy ulokowanego w jej przepisach przejściowych i końcowych. Według tego przepisu w odniesieniu do ewidencji założonej na podstawie dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Przez grunty państwowe należy rozumieć grunty, których podmiotem prawa własności jest Skarb Państwa albo inne państwowe osoby prawne (art. 44- kod.cyw.) Należy zatem rozróżniać pomiędzy właścicielem gruntów państwowych - t.j. Skarbem Państwa reprezentowanym przez jednostkę organizacyjną nie mającą osobowości prawnej tzw. statio fisci lub państwową osobą prawną, a władającym gruntem państwowym, którym w świetle art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, może być osoba fizyczna lub inna niż właściciel (t.j. Skarb Państwa lub państwowa osoba prawna, której przysługuje własność), osoba prawna. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, obowiązywały jeszcze przepisy Rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz. U. Nr 158, poz. 813 ze zm.). Przepis § 5 Rozporządzenia określał podmioty ewidencji gruntów zaliczając do nich m.in. samoistnych posiadaczy (współposiadaczy) gruntów , a postanowienia §§ 24 i 25 ustalały zakres i rodzaj danych ewidencyjnych podmiotu, w tym Skarbu Państwa (§24 ust. 2 pkt. 3), oraz podział gruntów na grupy rejestrowe, w tym gruntów Skarbu Państwa i gruntów państwowych osób prawnych(§ 25 ust. 1 pkt 1-3). Zawarte w załączniku Nr 10 do powyższego Rozporządzenia, zasady zaliczania gruntów do grup i podgrup rejestrowych, określały ( ust.1.4. pkt 1-3), podmioty w których władaniu mogły znajdować się grunty Skarbu Państwa. Według stanu ewidencji gruntów istniejącego jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Skarb Państwa był już wpisany jako właściciel działki [...] i [...] i stan ten znajdował oparcie we wpisie w dziale II księgi wieczystej Nr [...] Sądu Rejonowego we [...] . Jednakże zawarty w tej księdze wpis "Skarb Państwa(P. - pod budowę bazy) we [...] ", wedle odpisu wydanego [...].09.1997 r. nie mógł stanowić wystarczającego dowodu, dla przyjęcia ustalenia faktycznego, że P. [...] w J. (obecnie Spółka Akcyjna), a więc podmiot inny niż jednostka organizacyjna Skarbu Państwa jako właściciela, jest władającym w rozumieniu art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz § 5 i przepisów załącznika Nr 10 Rozporządzenia z 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie poczyniono żadnych ustaleń, co do faktu władania nieruchomością zwłaszcza w zakresie działki [...] przez P. [...] , a dopiero z odpowiedzi na skargę wynika, że za podstawę wprowadzonej zmiany podmiotowej co do władającego przyjęto zapis z działu II księgi wieczystej, który odzwierciedlał uwidocznioną w akcie notarialnym z dnia 27.05.1970 r. Nr Rep. A [...] , pobudkę (cel), z powodu którego Ochotnicza Straż Pożarna we [...] darowała Skarbowi Państwa (§ 3 umowy) działkę Nr [...]. Wydanie zatem decyzji, w zakresie wprowadzenia zmiany podmiotowej ewidencji co do podmiotu władającego, nastąpiło z naruszeniem przewidzianych art. 7 i 77 kpa zasad zbierania materiału dowodowego, czego konsekwencją było naruszenie art. 107 § 3 kpa, przez pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustaleń w tym zakresie. Należy mieć także na uwadze, że bezzasadne było objęcie rozstrzygnięciem jako zmiany ewidencji w zakresie "wpisania jako właściciela Skarbu Państwa", skoro podmiot ten już figurował w ewidencji gruntów w tym charakterze. Mimo zatem, iż w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, trafnie wskazano, na wzajemną sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji organu I instancji, odmawiającym wprowadzenia zmiany wyłącznie przedmiotowej, a jej uzasadnieniem, które odmawiało zmiany podmiotowo-przedmiotowej, to z wyżej wskazanych przyczyn, uchyleniu podlega także zaskarżona decyzja. Należy zauważyć, iż nie dokonał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wystarczających ustaleń, co do podstawowy, na której dokonano podziału działki Nr [...] na działki Nr [...] i [...] w 1993 r. dla "celów regulacji stanu prawnego". W 1993 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), której przepis art. 10, określał przesłanki podziału nieruchomości, oraz wskazywał decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości jako akt, na podstawie którego następował podział nieruchomości. W 1993 r. nie obowiązywały już przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczenia i podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 14 poz. 77 z 1989 r.), a przepisy Rozporządzenia z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych (Dz. U. Nr 72, poz. 312 z późn. zm.), dotyczyły tylko terenów skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Na to, że po dniu 5 grudnia 1990 r. art. 10 ustawy o g.g. i w.n. stanowił samodzielną i wyłączną postawę podziału nieruchomości, nie stanowiącej terenów skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1998.08.06 I SA 927/97 (niepubl. Lex Nr 44602). Znajdująca się w aktach sprawy (k.65) odbita z mapy ewidencyjnej [...] , wykonana na podstawie map sytuacyjnych nie odnosi się do żadnej decyzji jako podstawy podziału nieruchomości. Akta sprawy nie odzwierciedlają też, czy wprowadzenie takiego podziału do ewidencji nastąpiło jeszcze w czasie obowiązywania przepisów Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (Mon. Pol. Nr 11, poz. 98 ze zm.), czy też pod rządem przepisów wyżej wskazanego Rozporządzenia z 17 grudnia 1996 r. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji następuje z punktu widzenia stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, oraz okoliczności faktycznych istniejących na czas wydania tej decyzji. Wskazana przez występujące na prawach strony Przedsiębiorstwo Państwowe [...] SA w J., decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa: Rozwoju Miast z dnia 30 listopada 2001 r. i Wyrok NSA z dnia 7.10.2003 r., nie mogą sanować wad postępowania, które poprzedziło wydanie zaskarżonej decyzji i prowadzić do oddalenia skargi. Dokumenty te mogą stanowić element ustaleń faktycznych w toku rozpoznawania złożonego w 1999 r. przez P. wniosku o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów jeżeli wniosek ten pozostanie nadal aktualny. W wypadku prowadzenia na wniosek postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji, będą organy miały na uwadze, że w świetle przepisów obecnie obowiązującego Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji (§ 46 i 47), a rozporządzenie nie zna instytucji "prostowania błędów ewidencji", oraz brzmienie przepisu § 47 ust. 3 regulujące tryb aktualizacji operatu, w zależności od tego czy jej podstawę stanowią wyłącznie dokumenty określone art. 22 ust. 3 ustawy, czy też zachodzi potrzeba uzyskania wyjaśnień zainteresowanych stron lub innych dodatkowych dowodów. Z tych względów orzeczono jak w punkcie I-szym sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Lit. e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), a w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania (pkt III sentencji) na podstawie art. 200 tej ustawy. Mając na uwadze, że do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku, zaskarżona decyzja mogłaby być wykonana, orzeczono na podstawie art. 152 ustawy.