II SA/Kr 1585/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. przy udziale Prokuratora Okręgowego w T. reprezentowanego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w T. E.B. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 2 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1-4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.) oraz art. 104 kpa - po rozpatrzeniu wniosku Ł.O. - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego zmianę sposobu użytkowania w poziomie przyziemia budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcji mieszkalnej na komercyjną usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości S. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że Gmina S. w obszarze objętym wnioskiem nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że decyzja o warunkach zabudowy została przygotowana przez mgr inż. arch. B.M. wpisaną na listę [...] Izby Architektów pod nr [...]. Burmistrz wyjaśnił, że ustalenie wymagań dla planowanej inwestycji zostało poprzedzone wyznaczeniem wokół przedmiotowej działki obszaru analizowanego pozwalającego na określenie funkcji terenu, cech zabudowy i warunków zagospodarowania, zaś przy opracowaniu decyzji posiłkowano się Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. (uchwała nr [...] Rady Gminy w S. z 28 grudnia 2000r.). W toku postępowania ustalono, że teren planowanej inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, gdyż przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stosuje się do gruntów położonych w granicach administracyjnych miast. Ponadto uzgodnienie projektu decyzji w zakresie art. 53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie było wymagane, ponieważ Burmistrz jest równocześnie zarządcą drogi, a wnioskodawca przedłożył mapy wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnośnie uwag wniesionych w toku postępowania przez A.M.-S. Burmistrz uznał, że: - zmiana dotyczy wyłącznie sposobu użytkowania pomieszczeń w poziomie .przyziemia z funkcji mieszkalnej na działalność gospodarczą budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] w granicach tej działki, a granice terenu dla przedmiotowego przedsięwzięcia przedstawia kopia mapy ewidencyjnej wydanej przez Starostę D. z dnia 27 listopada 2008r, zaś układ komunikacyjny zapewniony jest przez bezpośredni dostęp do działki z ul. [...], która jest drogą gminną dostępną dla wszystkich użytkowników; - dostęp działki nr [...] do drogi publicznej jest bezpośredni, ponieważ działka ta . jest położona przy ul. [...] - w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieją obiekty handlowe, które korzystają z miejsc parkingowych publicznych położonych w obrębie ulic [...].; - odprowadzenie wód opadowych z dachu zostało rozstrzygnięte w pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i kwestia ta nie jest przedmiotem obecnego postępowania ponieważ nie wymagana jest zmiana zarówno elementów konstrukcyjnych, jak i gabarytów zewnętrznych; - kontynuacji funkcji nie można utożsamiać z koniecznością zachowania dotychczasowej funkcji mieszkalnej Ponadto organ l instancji podał, że w trakcie ponownego rozpatrywania wniosku inwestora 'uwzględniono wszystkie uwagi określone decyzjach SKO w T. z dnia 22 maja 2009r. oraz 12 sierpnia 2009r. Mianowicie wnioskodawca przedłożył kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000 i kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 oraz mapę do celów projektowych w skali 1:500, na podstawie których: wykonano ponownie analizę funkcji oraz cech zabudowy w pasie min. 50 m wokół planowanego przedsięwzięcia. Burmistrz wskazał, że z analizy tej wynika, iż sąsiednia zabudowa w parterze użytkowana jest pod działalność gospodarczą o podobnej funkcji, działki przylegające bezpośrednio do wnioskowanego przedsięwzięcia posiadają dostęp bezpośrednio z drogi gminnej (ul. Św.[...] ), a budynek posiada wykonane przyłącza do sieci wodno - kanalizacyjnej, gazowej i energetycznej. Zdaniem organu l instancji załączone do wniosku mapy przedstawiają istniejący stan przebiegu granic działki nr [...] położonej w sposób czytelny, wyraźnie wskazując obszar działki [...] oraz działek sąsiednich. Burmistrz podał też, że zostały zrealizowane wskazania zawarte w decyzjach SKO w T. z dnia 15 grudnia 20Q9r, 18 sierpnia 2010r. oraz 23 listopada 2010r, gdyż ustalono strony postępowania w przedmiotowej sprawie i wszystkim stronom, umożliwiono zapoznanie się ze zgromadzonymi dokumentami, przesyłając zawiadomienie dn. 7 kwietnia 2010r. W ocenie Burmistrza zostały spełnione wszystkie wymogi potrzebne do ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie od decyzji złożyła A.M.-S. . W odwołaniu podniesiono, że błędnie wyznaczone zostały linie rozgraniczające teren inwestycji, bowiem na załączniku graficznym do decyzji zaznaczona została nie tylko działka nr [...], ale również działka nr [...] i część działki nr [...]. Odwołująca się podniosła również, że organ l instancji nie określił sposobu korzystania z miejsc parkingowych. Zarzucono także, że analiza pomija zabudowę znajdującą się na sąsiednich nieruchomościach, a także, że błędnie określony został sposób dojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...]lutego 2011 r. znak:[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz powody, dla których poprzednie decyzje organu l instancji ustalające warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji były uchylane. Kolegium stwierdziło, że sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, że w budynkach znajdujących się na działkach usytuowanych w obszarze analizowanym i dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul[...]), co działka nr [...], również w parterze budynku zlokalizowane są sklepy (odzieżowy, spożywczy, wielobranżowy oraz kwiaciarnia). Natomiast takie cechy zabudowy jak linia zabudowy, wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku i geometria dachu, pozostaną bez zmian. Kolegium podkreśliło, że organ l instancji ustalił dojazd od strony ul. św. [...], a podnoszone w odwołaniu zarzuty jakoby dojazd ustalony został również od strony ul. [...] nie znajdują uzasadnienia w treści decyzji. Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem wniosku Ł.O. nie było ustalenie warunków zabudowy dla utworzenia miejsca parkingowego, zaś organ l instancji zaznaczył, że istnieje możliwość wykorzystania ogólnodostępnych, istniejących miejsc parkingowych w obrębie ulic św. [...]. Kolegium stwierdziło, że dla funkcjonowania sklepu z artykułami chemii gospodarczej, prasą i artykułami tytoniowymi na powierzchni 47,83 m2, nie jest niezbędnym istnienie miejsc parkingowych, gdyż potencjalni klienci sklepu będą mogli korzystać z ogólnodostępnych parkingów, a następnie dojść do sklepu pieszo zaś mieszkańcy okolicznych domów nie będą poruszać się samochodem w celu dojechania do sklepu. Ponadto z zaskarżonej decyzji w żadnym razie nie wynika, że klienci mającego powstać sklepu uprawnieni będą do korzystania z parkingów, które urządziła odwołująca się na części swojej nieruchomości. Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania treści mapy, która znajduje się w zasobie geodezyjne -kartograficznym, a Kolegium nie jest uprawnione do ustalania granic nieruchomości. Kolegium stwierdziło też, że skoro działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...] a działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...], to słusznie organ l instancji przeanalizował charakterystyczne cechy zabudowy, która znajduje się przy tej samej drodze publicznej (ul.[...], co działka nr [...], dla której ustalane były warunki zabudowy. Skargę na decyzję SKO w T. wniosła A.M.-S. , zarzucając naruszenie : 1) art. 7, art. 77 § 1 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez organ l instancji okoliczności faktycznych i prawnych będących podstawą wydania decyzji, co w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji nieprawidłowej, nieadekwatnej do stanu faktycznego; 2) art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca podniosła, że w toku postępowania nie została wyjaśniona kwestia przebiegu granic pomiędzy działkami, a także zarzuciła, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji będzie skutkowało ograniczeniem prawa własności nieruchomości skarżącej. W odpowiedzi na skargę SKO w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prokurator Prokuratury Rejonowej w T. poparł stanowisko Kolegium wyrażone w odpowiedzi na skargę. Również uczestnik Ł.O. wniósł o oddalenie skargi. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 3 czerwca 2011 r. odrzucił skargę A.M.-S. z powodu nieuiszczenia w terminie wpisu od skargi. Jednakże postanowieniem z dnia 26 września 2011 r. przywrócono skarżącej termin do uiszczenia wpisu. Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie było też zawieszone (postanowienie z dnia 23 lutego 2012r), lecz po ustaleniu aktualnego adresu uczestniczki B.F. postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 19 listopada 2012r. Ponadto WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 29 stycznia 2013r. odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. póz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą" oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w kontrolowanym postępowaniu, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy; 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", opisana w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04, Lex Omega nr 171198). Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Podkreślić trzeba, że treść przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy są uprawnione do badania przesłanek z art 61 ust. 1 ustawy, a przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego. Dlatego nie można żądać od organów, by rozszerzały zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o czym wyraźnie mówi art. 52 ust. 3 ustawy. Gdyby organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy były zobowiązane do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, prowadziłoby to do pokrywania się zakresów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem ustawodawca wyraźnie oddzielił te dwa postępowania spełniające dwie odmienne funkcje. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi dla ewentualnego przyszłego inwestora określenie rodzaju inwestycji możliwej do zrealizowania na danym terenie. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji prawidłowo przedstawiono podstawowe cechy tego rodzaju decyzji. Trafnie też wyjaśniono, że organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie jest powołany do rozstrzygania kwestii przebiegu granic pomiędzy działkami ani też do kwestionowania treści map przyjętych do zasobu geodezyjne - kartograficznego. Dlatego też zarzuty skargi odnoszące się do tych kwestii nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, tym bardziej, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy), o czym skarżąca została poinformowana przez organy. Oczywistym jest, że w celu wydania rozstrzygnięcia co do złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy organy prowadzące postępowanie zobowiązane są wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 kpa), a także prawidłowo sformułować uzasadnienie decyzji z uwzględnieniem wymogów z art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu zasady te nie zostały naruszone, wszystkie kluczowe dla wydania decyzji o warunkach zabudowy przesłanki zostały przez organy zbadane, a uzasadnienia decyzji obu instancji oraz treść sporządzonej analizy urbanistyczno -architektonicznej umożliwiały stronom zapoznanie się z motywami podjętych przez organy rozstrzygnięć. Strony, w tym też skarżąca, miały także możliwość zapoznawania się z aktami sprawy, składania pism procesowych oraz wnoszenia środków odwoławczych, a więc nie można mówić, że w kontrolowanym postępowaniu zostało naruszone prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu. Brak naruszenia przepisów postępowania pozwala na przejście do badania zarzutów skargi wskazujących na naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów rozporządzenia. Aby ustalić spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, organy prawidłowo wyznaczyły granice analizy "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków" z zastosowaniem koncepcji tzw. dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą, najprościej ujmując, należy dostosować nową zabudowę do dotychczasowej zabudowy, zarówno jeżeli chodzi o zagospodarowanie terenu, jak i cechy architektoniczne. Jeżeli chodzi o wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to Sąd uznał, że organy zasadnie stwierdziły, iż istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej sporządzonej przez organ l instancji nie budzą wątpliwości. Przeanalizowano bowiem zabudowę istniejącą na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym i na tej podstawie za trafny należy uznać wniosek, że zmiana sposobu użytkowania w poziomie przyziemia budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcji mieszkalnej na komercyjną usytuowanego na działce nr [...] stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Skoro bowiem w budynkach znajdujących się na dostępnych z tej samej drogi publicznej, co działka nr [...], w parterze budynku zlokalizowane są sklepy (odzieżowy, spożywczy, wielobranżowy oraz kwiaciarnia), to w obszarze analizowanym planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację ww. funkcji ponieważ w obszarze analizowanym występują podobne obiekty. Jeżeli chodzi o spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy, to nie ulega wątpliwości, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (ulica [...]). Podkreślić trzeba, że organy zajęły prawidłowe stanowisko odnośnie kwestii miejsc parkingowych, gdyż usytuowanie działki nr [...] sprawia, że istnieje możliwość wykorzystania ogólnodostępnych, istniejących miejsc parkingowych w obrębie sąsiadujących ulic, a dla funkcjonowania sklepu z artykułami chemii gospodarczej, prasą i artykułami tytoniowymi o powierzchni ok. 47 m2, położonego w centrum miasta, nie jest niezbędne istnienie miejsc parkingowych. Nie budzą też wątpliwości Sądu ustalenia organów dotyczące istniejącego uzbrojenia terenu, a wniosek, że w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zostały spełnione wymogi do ustalenia warunków zabudowy, jest uzasadniony. Przedmiotowy teren nie wymaga też uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ przepisów zgodnie z treścią art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. nr 121, póz. 1266, ze zm.) nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast. Sąd nie dopatrzył się także, aby zaskarżona decyzja była sprzeczna z przepisami odrębnymi. Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że organ l instancji ustalił wszystkie istotne elementy stanu faktycznego i dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu dawał podstawy do przyjęcia, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Natomiast organ odwoławczy dokonał ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu i trafnie przyjął, że decyzja organu l instancji była zgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uznać, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.