II SA/Kr 1586/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 24 listopada 2000 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania skargę oddala Sygn. IISA/ Kr 1586/12 UZASADNIENIE W dniu 17 sierpnia 1994 r. Z. J. zam. w K., przy ul. [...], wniósł do Wydziału Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K. wniosek o interwencję w sprawie funkcjonowania w sąsiedztwie jego domu mieszkalnego magazynu i placu składowego, wybudowanego przez W. B., na którym prowadzona jest sprzedaż hurtowa ogumienia do wszelkiego typu pojazdów. W postępowaniu wszczętym na podstawie tego wniosku wydano szereg orzeczeń administracyjnych. Między innymi Prezydent M. K. wydał w dniu 20 września 1995 r. decyzję, mocą której zobowiązano W. B. do dostarczenia dokumentu poświadczającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dostarczenia projektu adaptacji budynku garażowo-gospodarczego na cele hurtowni ogumienia samochodowego z planem zagospodarowania działki na mapie sytuacyjno-wysokościowej, do uzgodnienia tej dokumentacji z Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego, z Państwowym Terenowym Inspektorem Sanitarnym, z Komendą Rejonową Straży Pożarnej i do uzyskania opinii rzeczoznawcy do spraw BHP w terminie do dnia 15 listopada 1995 r. Decyzja ta w dniu 23 listopada 1995 r. została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] z tym, że przedłużono do dnia 31 grudnia 1995 r. termin dla wykonania w/w obowiązków. Następnie Prezydent Miasta K. wydał w dniu 24 października 1996 r. decyzję, mocą której zezwolił W. B. na użytkowanie pomieszczeń budynku gospodarczo-garażowego na działce przy ul. [...] w K. jako hurtowni ogumienia samochodowego. Jako podstawę prawną powołano m. in. art. 55 ust. 1 pkt 3, art. 71 ust. 3, art. 87 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414 z późn. zm.). W samym rozstrzygnięciu tej decyzji podano, że sposób użytkowania obiektu został samowolnie zmieniony przez W. B.. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania i stwierdzono, że wykonał on zalecenia wynikające z cyt. decyzji z dnia 20 września 1995 r., dostarczając wymienione w niej dokumenty. W odwołaniu wniesionym od w/w decyzji, Z. J. stwierdził, że stan aktualny jest nadal niezgodny z prawem i narusza przepisy przeciwpożarowe. Zauważył on również, że stwierdzenia decyzji, dotyczące wykonania zaleceń są nieprawdziwe, gdyż nie zorganizowano placu postojowego, a samochody stoją w dowolnych miejscach. Nie ma także drugiej bramy wjazdowej, a ekran izolujący jest wykonany z materiałów łatwopalnych. Nie dokonano też pomiarów po drugiej stronie tego ekranu. Odwołujący się podniósł, że w sprawie nie chodzi o budowę ogrodzenia, ale o wykonanie zabezpieczeń hurtowni, w której składowane są materiały palne i przebywają samochody ciężarowe. Wojewoda [...] decyzją z dnia 9 września 1997 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na w/w decyzję Wojewody [...] Z. J. wniósł w dniu 13 października 1997 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego- Wydział Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z dnia 21 marca 2000 r., sygn. akt: II SA/Kr 1854/97 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji. Przystępując do ponownego rozpatrzenia i załatwienia sprawy Prezydent Miasta K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) o sprawdzenie czy w budynku położonym przy ul. [...] w budynku gospodarczym jest prowadzona działalność – hurtownia ogumienia samochodowego. W dniu 3 października 2000r. PINB przeprowadził oględziny spornej nieruchomości i w protokole kontroli stwierdził miedzy innymi, że budynki znajdujące się na tyłach posesji wykorzystywane są jako magazyny, właściciel poinformował także, że wiaty znajdujące się nieruchomości zostały posadowione jako obiekty tymczasowe w lipcu 2000r. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 16 października 2000r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na hurtownię ogumienia przy ul. [...] w K. z powodu toczącego się postępowania w przedmiotowej sprawie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K.. Na uzasadnienie wskazał, że w dniu 8.09.2000. na podstawie art. 66 kpa zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o ustalenie, czy w przedmiotowym budynku jest prowadzona działalność: hurtownia ogumienia samochodowego. PINB w K. w piśmie z dnia 4.10.2000. znak: RIK [...] poinformował, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 3.10.2000r. kontroli ustalił, że budynki gospodarcze przy ul. [...] w K. są wykorzystywane jako magazyny opon i hurtownię oraz, że PINB podejmuje działania w przedmiotowej sprawie, zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Wobec powyższego zasadne jest zawieszenie postępowania na zasadach zawartych w art. 97 par. 1 pkt 4 kpa do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez PINB. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 24 listopada 2000r. po rozpatrzeniu zażalenia Hurtowni Opon "[...]" s.c. Sprzedaż opon i akcesoriów przem. W.J.P.G. B., [...], ul. [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na uzasadnienie wskazał, że zaskarżonym postanowieniem zawieszono postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, który określa taką możliwość w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub przez sąd. Jak ustalono na podstawie materiału dowodowego, przesłanki takie w niniejszej sprawie zachodzą. Powołane w przedmiotowym postanowieniu postępowanie przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w K., w sprawie doprowadzenia w/w obiektu do zgodności z przepisami, jest jak najbardziej zagadnieniem wstępnym dla możności wydania decyzji w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na hurtownię ogumienia samochodowego. Zatem dopiero zakończenie sprawy przed organami nadzoru budowlanego umożliwi podjęcie decyzji w sprawie zmiany sposobu użytkowania. Na postanowienie to złożył skargę do NSA w Krakowie J. B.. W skardze zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa, ponieważ postępowanie w sprawie należy umorzyć gdyż uczestnik Z. J. zbył swoje nieruchomości a ich obecny właściciel S. P. wyraża zgodę na funkcjonowanie hurtowni; art. 86 Kpa ponieważ nie przesłuchano stron celem wyjaśnienia faktów; art. 89 § 2 Kpa ponieważ nie przeprowadzono rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. nr 153 poz. 1271 ze zm.) Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, ze przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest tylko i wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania, które wydane zostało przez organ z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jest to obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania przez organ administracyjny. Dlatego zarzut naruszenia tego przepisu poprzez nieumorzenie postępowania jest nieadekwatny do zakresu rozpoznawanej sprawy. Umorzenie postępowania jest jednym z możliwych rozstrzygnięć, które kończą postępowanie administracyjne w sprawie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania sprawy zaś nie kończy. Wobec treści skargi należy podkreślić, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia nie jest uzależnione od zgody (lub jej braku) sąsiadów lub innych osób postronnych, ale toczy się z urzędu, mimo iż impulsem do wszczęcia takiego postępowania może być zawiadomienie niezadowolonych sąsiadów. Użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem jest traktowane jako obowiązek właściciela lub zarządcy a naruszenie tego obowiązku jest naruszeniem porządku prawnego w budownictwie, wymagającym obligatoryjnego zastosowania przez właściwy organ administracji publicznej środków mających na celu likwidację tego naruszenia prawa. Nie zatem jest możliwe naruszenie przepisu dotyczącego obligatoryjnej podstawy zawieszenia postępowania, poprzez nieumorzenie tego postępowania z tego powodu że z zaistniałym stanem faktycznym (zmiana sposobu użytkowania nieruchomości) mającym miejsce w niniejszej sprawie zgadza się nowy właściciel nieruchomości sąsiedniej. Zgodnie z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Na podstawie art. 34 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. z 2000 nr 12 poz.136), zmieniającej brzmienie art. 83 ust. 1 ustawy prawo budowlane, począwszy od 23 lutego 2000 r. organem pierwszej instancji właściwym w sprawach legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości stał się powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, właściwy również w sprawach samowoli budowlanych, przy czym pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania (art. 71 ust. 1 i 2 ustawy prawo budowlane) w dalszym ciągu wydawane było przez właściwy miejscowo organ administracji architektoniczno-budowlanej. Pomimo iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sformułowane zostało lakonicznie, to jednak z zebranego w sprawie materiału dowodowego można wywnioskować, że niezależnie od samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, dodatkowo na przedmiotowej nieruchomości w lipcu 2000 r. posadowione zostały wiaty opisane w protokole kontroli PINB, które jako obiekty tymczasowe wymagały zgłoszenia po myśli art. 29 ust. 1 pkt. 5a w związku z art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego rozstrzygnięcia przez PINB kwestii doprowadzenia przedmiotowego obiektu do zgodności z przepisami prawa budowlanego, jest jak najbardziej zagadnieniem wstępnym dla możności wydania decyzji w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na hurtownię ogumienia samochodowego. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 86 kpa poprzez nie przesłuchanie stron celem wyjaśnienia faktów oraz art. 89 § 2 kpa ponieważ nie przeprowadzono rozprawy, stwierdzić należy, że zarzuty te nie są uzasadnione. Zgodnie z art. 86 Kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Zgodnie natomiast z art. 89 § 1 i § 2 Kpa organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Zarzuty te również są nieadekwatne w sprawie będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie. Przesłuchanie strony ma na celu wyjaśnienie niewyjaśnionych w toku postępowania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak już wyżej zaznaczono, postanowienie o zawieszeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy administracyjnej a dodatkowo zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa wymaga jedynie ustalenia, że dla rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji niezbędne jest uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Żądanie przeprowadzenia natomiast rozprawy "ze względu na konieczność uzgodnienia interesów stron" jest nieuzasadnione zarówno w zakresie samego ustalenia podstaw zawieszenia postępowania jak i nawet dla rozstrzygnięcia sprawy głównej, gdyż jak wyżej wskazano samowolna zmiana sposobu użytkowania jako naruszenie porządku prawnego podlega usunięciu zgodnie z właściwymi przepisami prawa budowlanego, niezależnie od stanowiska stron postępowania. Wobec powyższego skargę na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.