II SA/Kr 1586/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 września 2001 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala Prezydent Miasta decyzją z dnia 9.02.2001r. nr [...] na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1, ust. 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415) oraz art. 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n.: "doziemna linia energetyczna 15 kV zasilająca projektowaną oczyszczalnię ścieków "[...]" położonej w K.". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie regulacji i norm przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan taki jest - w myśl art. 7 tej ustawy - przepisem gminnym, regulującym podejmowane działania związane ze sposobem użytkowania i wykorzystania gruntów zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w tym planie. W myśl art. 43 w/w ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu dla obszaru będącego przedmiotem niniejszej sprawy, rozstrzygnięcie niniejszą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji jest zgodne z ustaleniami i normami zawartymi w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta zatwierdzonym uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994r. zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dziennik Urzędowy Województwa Krakowskiego nr 24, poz. 108). Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wnioskowanej inwestycji ustalono w oparciu o rozstrzygnięcia planu jak wyżej, przepisy szczególne oraz na podstawie opinii i uzgodnień wydanych przez właściwe organy administracji i instytucje branżowe. W myśl § 10 uchwały zatwierdzającej plan miejscowy zagospodarowanie terenu musi być zgodne z przeznaczeniem podstawowym albo przy dochowaniu warunków przewidzianych dla przeznaczenia dopuszczalnego i stref polityki przestrzennej oraz przepisami odrębnymi - zgodne z przeznaczeniem dopuszczalnym. Przeprowadzona analiza przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wykazała, iż odpowiada ono zarówno przeznaczeniu obowiązującemu, jak i dopuszczalnemu. Przedmiotowa inwestycja uzyskała pozytywne opinie i uzgodnienia. W uzasadnieniu wskazano także, że trakcie postępowania strony wniosły uwagi do projektowanej inwestycji, w których wskazano w szczególności, którzy współwłaściciele działek sąsiednich nie wyrażają zgody na przedmiotową inwestycję na w/w działce, którzy nie wyrażają zgody na przeprowadzenie w/w inwestycji przez ich działkę, natomiast wnoszą o wykupienie całej działki. W przedmiocie zgłoszonych zastrzeżeń i uwag organ wskazał, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie narusza prawa własności i nie przyznaje inwestorowi jakichkolwiek praw do gruntu i innych uprawnień. Nie stanowi także podstawy do rozpoczęcia budowy, zaś wnioskodawca nie musi legitymować się prawem do dysponowania gruntem na tym, wstępnym etapie procesu decyzyjnego. Stwierdza natomiast zgodność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pozyskanie terenu w celu realizacji przedmiotowej inwestycji, oraz wszelkie inne zobowiązania, winno być rozwiązane na drodze cywilno-prawnej pomiędzy inwestorem a właścicielami poszczególnych działek. Od decyzji tej odwołanie wnieśli J. J., R. J., J. G., T. G., H. C., L. G. stwierdzając, iż nie wyrażają zgody na prowadzenie planowanej inwestycji po ich działce, inwestycja może przebiegać w inny sposób, złożone w trakcie postępowania wnioski nie zostały uwzględnione, a nawet nie ustosunkowano się w uzasadnieniu decyzji do tych uwag, zaś zrealizowanie inwestycji uniemożliwi korzystanie z działki w pełnym zakresie oraz w znacznym stopniu obniży jej wartość. Natomiast Z. C. zarzucił prowadzenie planowanej inwestycji przez środek jego działki, co dodatkowo spowoduje obniżenie wartości tej działki i stanowi naruszenie interesów osób trzecich, brak określenia linii rozgraniczających teren inwestycji oraz granic zajętości terenu pod planowaną inwestycję. I. M. w swoim odwołaniu wniosła o wywłaszczenie jej działki nr [...]. M. K., w imieniu własnym i pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] nie wyraziła zgody na planowaną inwestycje i jej przebieg po działce nr [...], chyba że pod warunkiem wykupienia tej działki w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 4 września 2001r. znak: [...], w oparciu o art. 39 ust. 1, art. 41, art. 42 oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89 poz. 415) w zw. z art. 138 §1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż każda zmiana zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowa, przebudowa, rozbudowa itp. wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenie tych warunków zabudowy i zagospodarowania następuje na wniosek zainteresowanego, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzyskać taką decyzję może więc każdy zainteresowany niezależnie od tego czy jest właścicielem nieruchomości, czy też nim nie jest - decyzja ta bowiem nie rodzi i nie przesądza praw do terenu oraz nie narusza praw osób trzecich. Można również wydać kilka decyzji dotyczących tej samej nieruchomości, a nawet różniących się miedzy sobą treścią zawartych ustaleń. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest więc tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej dla rozpoczęcia robót budowlanych. Określa ona tylko rodzaj inwestycji, parametry techniczne jakim winna odpowiadać planowana inwestycja - wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym decyzja ta w niczym nie narusza praw właścicieli jak i praw osób trzecich a odnosi się tylko do planowanej inwestycji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza bowiem o dalszej kontynuacji planowanej inwestycji. Tym samym jej wydanie nie jest w żadnym stopniu uzależnione od uzyskania zgody stron postępowania na przeprowadzenie planowanej inwestycji. W świetle powyższego podniesienie w odwołaniach sprzeciwu odwołujących na planowaną inwestycję nie mają wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy i ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Na etapie przedmiotowego postępowania bada się jedynie zgodność planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę organy administracji publicznej będą kontrolować prawidłowość sporządzonego projektu technicznego oraz prawo dysponowania gruntem przez inwestora, na którym planowana jest inwestycja. To na etapie pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał uzyskać zgodę właścicieli działek co do prowadzenia inwestycji na ich nieruchomościach. Jeżeli takiej zgody nie uzyska, bądź w inny sposób nie wykaże prawa do dysponowania gruntem, na którym zamierza realizować inwestycję, nie uzyska pozwolenia na budowę. Tak I. M. jak i M. K. oraz reprezentowani przez nią pozostali współwłaściciele działki nr [...], obr. [...] mogą w każdej chwili wystąpić do inwestora z propozycją wykupienia ich nieruchomości. Są to jednak działania cywilnoprawne i pozostają w wyłącznej gestii stron takiej transakcji i ich woli zawarcia takiej umowy. Organy administracji publicznej nie mogą nikogo zmusić do zawarcia umowy cywilnoprawnej. W przypadku, gdy taka umowa cywilnoprawna nie zostanie zawarta mogą zostać wdrożone odpowiednie procedury administracyjnoprawne przewidziane w art. 124 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami i właściciele mogą żądać wykupienia ich nieruchomości, jeżeli inwestycja uniemożliwia dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Zatem tak nakłonienie stron i inwestora do zawarcia określonych umów cywilnoprawnych, jak i kwestie związane z przymusowym wykupieniem określonych nieruchomości na drodze postępowania administracyjnego pozostają poza kompetencjami Kolegium. Podobnie organy administracji publicznej nie mają wpływu na sam przebieg, lokalizację inwestycji. Ani organ I instancji ani Kolegium nie może narzucić inwestorowi konkretnego przebiegu planowanej inwestycji. Organy administracji publicznej badają jedynie czy proponowana inwestycja i jej przebieg jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jedynym dysponentem wniosku o wydanie decyzji w.z i z.t. jego zakresu (zakresu inwestycji jej lokalizacji itp.) jest inwestor. On bowiem decydując się na konkretny przebieg inwestycji musi liczyć się z określonymi nakładami finansowymi, jakie inwestycja ta pociągnie za sobą (i to nie tylko w sensie kosztów bezpośrednich samej inwestycji, lecz także kosztów wykupienia działek, wypłacenia odszkodowań itp.). Tym samym Kolegium nie jest również władne uwzględnić zarzutów dotyczących lokalizacji planowanej inwestycji i propozycji innego jej przebiegu. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji zawarł wniesiony przez współwłaścicieli działki nr [...] sprzeciw co do planowanej inwestycji i ustosunkował się do niego, wskazując iż pozyskanie terenu w celu realizacji inwestycji oraz wszelkie inne zobowiązania winne być rozwiązane na drodze cywilnoprawnej. Możliwość składania wniosków i uwag w toku postępowania administracyjnego jest prawem stron i nie oznacza ich bezwzględnego uwzględnienia przez organy administracyjne, zwłaszcza gdy nie posiadają ku temu odpowiednich kompetencji. Nie ma to znaczenie na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. Odmówić wydania decyzji w.z. i z.t. można bowiem jedynie w przypadku, gdy planowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie ze względu na jej lokalizację w terenie. Organ I instancji prawidłowo uznał, iż planowana inwestycja przebiegać będzie przez obszary: [...] (obszary urządzeń infrastruktury technicznej z przeznaczeniem gruntów m.in. pod urządzenia elektroenergetyczne) [...] (obszary produkcji i zaplecza technicznego, gdzie dopuszcza się lokalizację infrastruktury technicznej), [...] (obszary miejskiej zieleni publicznej, gdzie dopuszcza się lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej) oraz przecina ul. P. (obszar tras komunikacyjnych TK) oraz rzekę D. (obszar wód otwartych W) i projektowana ścieżkę rowerową. Wobec tego organ odwoławczy uznał, iż planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zaskarżona decyzja zawiera załącznik graficzny nr 1 składający się z 4 map w skali 1:5, na których zaznaczono przebieg inwestycji oraz pas zajętości terenu. Decyzję wydano zgodnie z treścią wniosku inwestora. Zakres rozwiązań technicznych inwestycji będzie przedmiotem dokładnych ustaleń na etapie uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła I. M. zarzucając, iż jej działka nr [...] jest najmniejsza z działek przez które ma przebiegać inwestycja i prowadzenie inwestycji przez jej środek uniemożliwi korzystanie z działki, doprowadzając do jej bezużyteczności i w efekcie bezwartościowości. Wobec tego wniosła o jej wywłaszczenie lub wykupienie w drodze umowy przez inwestora. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie kontroli ze strony sądu administracyjnego podlega decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji został złożony przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w dniu 13 października 2000r., a więc, stosownie do art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003r. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że teren działek przez które ma przebiegać doziemna linia energetyczna mająca zasilać oczyszczalnię ścieków, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonym uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994r. zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dziennik Urzędowy Województwa Krakowskiego nr 24, poz. 108), przebiegać będzie przez obszary: [...] (obszary urządzeń infrastruktury technicznej z przeznaczeniem gruntów m.in. pod urządzenia elektroenergetyczne) [...] (obszary produkcji i zaplecza technicznego, gdzie dopuszcza się lokalizację infrastruktury technicznej), [...] (obszary miejskiej zieleni publicznej, gdzie dopuszcza się lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej) oraz przecina ul. P. (obszar tras komunikacyjnych TK) oraz rzekę D. (obszar wód otwartych W) i projektowana ścieżkę rowerową. Wobec tego organy prawidłowo uznały, iż planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W konsekwencji, zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, powołując się na brak zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem. Stosownie do art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać: 1) rodzaj inwestycji, 2)warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3)warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. Sąd dokonał kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji pod kątem wskazanych wyżej wymogów i uznał, że zostały one spełnione. Rodzaj inwestycji został sprecyzowany poprzez przedstawienie charakterystyki inwestycji oraz jej danych technicznych. Rozważania odnośnie zgodności, inwestycji z miejscowym planem zostały przedstawione wyżej. W zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych, decyzja nakazywała sporządzenie projektu budowlanego zgodnego z obowiązującym w dniu wydania decyzji rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle i ich usytuowanie. W decyzji wzizt wyraźnie nakazano przy opracowywaniu projektu budowlanego uwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich. Wymagania te są jednak określane i realizowane na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Odnośnie zarzutów skargi podkreślić trzeba, że organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu były uprawnione wyłącznie do badania przesłanek przewidzianych w obowiązującej w dacie orzekania ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zarzuty podniesione w skardze wykraczają poza zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić trzeba, że w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji prawidłowo przedstawiono podstawowe cechy decyzji wzizt oraz wyjaśniono zakresy postępowań o wydanie decyzji wzizt i udzielenie pozwolenia na budowę. Dlatego też zarzuty skargi odnoszą się de facto do materii tego drugiego postępowania i nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania następuje na wniosek zainteresowanego, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec tego uzyskać taką decyzję, w oparciu o reżim prawny wyżej opisany, mógł więc każdy zainteresowany niezależnie od tego czy jest właścicielem nieruchomości, czy nie, bo decyzja ta nie rodzi i nie przesądza praw do terenu oraz nie narusza praw osób trzecich. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest więc tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej dla rozpoczęcia robót budowlanych. Określa ona tylko rodzaj inwestycji, parametry techniczne jakim winna odpowiadać planowana inwestycja - wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta w niczym nie narusza praw właścicieli działek przez które ma przebiegać inwestycja, gdyż nie rodzi praw po stronie inwestora do tego terenu, a odnosi się tylko do planowanej inwestycji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza o dalszej kontynuacji planowanej inwestycji. Jej wydanie nie może zatem w żadnym stopniu być uzależnione od uzyskania zgody stron postępowania na przeprowadzenie planowanej inwestycji. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu organy badają jedynie zgodność planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę organy administracji publicznej będą kontrolować prawidłowość sporządzonego projektu technicznego oraz prawo dysponowania gruntem przez inwestora, na którym planowana jest inwestycja, a zatem dopiero na tym etapie inwestor będzie musiał uzyskać zgodę właścicieli działek co do prowadzenia inwestycji na ich nieruchomościach. Brak takiej zgody lub nie wykazanie w Iny sposób prawa do dysponowania gruntem, na którym inwestor zamierza realizować inwestycję, uniemożliwi uzyskanie pozwolenia na budowę. Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że organ I instancji ustalił wszystkie istotne elementy stanu faktycznego i dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu dawał podstawy do przyjęcia, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast organ odwoławczy dokonał ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu i trafnie przyjął, że decyzja organu l instancji była zgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uznać, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.