II SA/Kr 1586/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 25 sierpnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegowej potoku I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz strony skarżącej Wójta Gminy [...] kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 27 stycznia 2014 r. ([...]) na podstawie art. 15 ust. 1, 2 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145) Starosta [...], po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy [...]: ustalił linię lewego brzegu potoku o nazwie [...] w obrębie K., jednostki ewidencyjnej N. na części działki ewid. nr [...] na odcinku z działką ewid. nr [...], która biegnie wyraźną krawędzią brzegu, w sposób określony w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. G., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w N. w formie operatu pomiarowego w dniu 29 kwietnia 2013 r. za numerem KERG [...], gdzie oznaczona została kolorem czerwonym od punktu K przez punkty L, Ł, M do punktu N; linię prawego brzegu potoku o nazwie [...] w obrębie K., jednostki ewidencyjnej [...] na części działki ewid. nr [...] na odcinku z działką ewid. nr [...], która biegnie wyraźną krawędzią brzegu, w sposób określony w wyżej powołanym projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, gdzie oznaczona została kolorem czerwonym od punktu A przez punkt B do punktu C oraz od punktu D przez punkty E, F, G, H, I do punktu J; stwierdził, że linia brzegu rozgranicza na tych odcinkach grunty przyległe (oznaczone w projekcie jako nowe działki ewid. nr [...] i nr [...]) od gruntów pokrytych wodami potoku [...] (oznaczonego w projekcie jako działki ewid. nr [...] i nr [...]). Starosta [...] podał, co następuje: Zasady i tryb ustalania linii brzegu regulują przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ww. ustawy dla wód niebędących wodami morskimi ani też wodami granicznymi linię brzegu – w drodze decyzji - ustala starosta na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny. Podstawę ustalenia linii brzegu stanowi przedłożony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów okrytych wodami od gruntów przyległych, sporządzony wg wytycznych zawartych w art. 15 ust. 3 ustawy. Linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej 10 lat. Zasady ustalania linii brzegu zostały przez ustawodawcę doprecyzowane w art. 15 ust. 5-7 ustawy. Na podstawie danych ewidencyjnych ustalono, iż aktualnie działka nr [...] o pow. 0,5003 ha położona w obrębie Klikuszowa posiada nieuregulowany stan prawny, a w charakterze władającego na zasadach posiadania samoistnego figuruje [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń w K. Inspektorat Rejonowy w N. Rejon Nadzoru Urządzeń w N.. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy Prawo wodne linię brzegu ustala się w drodze decyzji, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny. Wójt Gminy [...] legitymuje się interesem faktycznym w żądaniu ustalenia linii brzegu potoku o nazwie [...] na wnioskowanym odcinku. Z treści wniosku wynika bowiem, że Wójt Gminy [...] wystąpił z wnioskiem do Wojewody [...] o regulację działki nr [...] położonej w K. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z uwagi na fakt, iż droga będąca przedmiotem postępowania przed Wojewodą przebiega w części po działce nr [...], stanowiącej z kolei według ewidencji gruntów i budynków użytek woda płynąca, Wójt został zobowiązany do wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o ustalenie linii brzegu (pismo Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 2013 r. ([...] i [...]). Powyższe wskazuje, że w celu uregulowania prawa własności tej części gruntu, po której przebiega droga gminna (część dz. nr [...]) niezbędnym jest uprzednie ustalenie – przez Starostę w drodze decyzji – linii brzegowej. Podstawę ustalenia linii brzegu na wnioskowanym odcinku stanowi dostarczony przez wnioskodawcę "Projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych -wodami od gruntów przyległych - działka nr [...]", przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w N. w dniu 29 kwietnia 2013 r. za numerem KERG [...]. Projekt ten spełnia wymagania określone w art. 15 ust. 3 ustawy - zawiera bowiem tzw. część opisową projektu, tj. opis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem, z którego wynika, że przedmiotowa działka posiada nieuregulowany stan prawny (brak jest założonej księgi wieczystej) oraz stan stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu. Obejmuje również część mapową projektu, w skład której wchodzi zaktualizowana kopia mapy sytuacyjno - wysokościowej w skali 1:500, sekcja 183.132.2031, na której wykazano m.in. granice działek ewidencyjnych przebieg proponowanej linii brzegu oraz punkt stałej osnowy poziomej nr [...]. W czynnościach geodety na gruncie uczestniczyli: przedstawiciele RZGW w K. Zarządu Zlewni Górnego Dunajca w N., przedstawiciele Gminy [...]. P. B. reprezentujący Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nie zakwestionował sposobu zaprojektowania linii brzegowej tegoż potoku, jednakże odmówił podpisania protokołu z powodu wyłączenia z postępowania Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych i nierozstrzygnięcia kwestii zarządu potoku [...]. W trakcie postępowania pełnomocnicy Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Dyrektora RZGW w K. zarzucili, że: organ jednoznacznie nie ustalił stron postępowania, a w szczególności nie rozstrzygnął właściwości zarządcy przedmiotowego cieku; ustalenie linii brzegowej wyłącznie w obrębie działki nr [...], w dodatku w sąsiedztwie drogi żwirowej skutkuje przerwaniem ciągłości ewidencyjnej działki realizującej tenże ciek, co stanowi naruszenie § 9 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) . Wnieśli o zamieszczenie w decyzji stwierdzenia, że wszystkie działki ewidencyjne znajdujące się wewnątrz linii brzegu potoku [...] są własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie zarządcy cieku (ustalonego uprzednio przez organ prowadzący postępowanie). Organ podał, że zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003, Nr 16, poz. 149) śródlądowe wody powierzchniowe zostały podzielone na trzy grupy wymienione odpowiednio w załącznikach nr 1-3. W załączniku nr 1 wymienione zostały wody istotne dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej w stosunku do których uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Potok górski [...] zaliczony został do grupy śródlądowych wód powierzchniowych wymienionych w załączniku nr 1 powołanego rozporządzenia. Z kolei zgodnie z danymi ujawnionymi w rejestrze gruntów działka nr [...] znajduje się we władaniu (na zasadach samoistnego posiadania) [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń w K. Inspektoratu Rejonowego w N. Rejonu Nadzoru Urządzeń w N. Nadto przepisy ustawy Prawo wodne nie nakładają na starostę obowiązku rozstrzygania w postępowaniu o ustalenie linii brzegu kwestii zarządcy cieku wodnego. Wobec powyższego, zarówno RZGW w K., jak również [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń w K. Inspektorat Rejonowy w N. Rejon Nadzoru Urządzeń w N., legitymują się interesem faktycznym w przedmiotowym postępowaniu, a więc tym samym posiadają przymiot strony. Dodał organ, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek Wójta Gminy, w którym określił zakres swego żądania, tj. ustalenie linii brzegowej w trybie art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony - to tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot tego żądania, a organ prowadzący postępowanie związany jest tym żądaniem. Rozstrzygnięcie sprawy w innym przedmiocie niż wszczęte wnioskiem postępowanie administracyjne, stanowiłoby rażące naruszenie zarówno zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6-16 kpa), jak i art. 61 oraz art. 104 kpa. Wobec powyższego żądanie stron dotyczące zamieszczenia konkretnego elementu w wyrzeczeniu decyzji może stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, po uprzednim złożeniu stosownego wniosku. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. powtarzając zarzuty prezentowane w toku postępowania, oraz naruszenie art. art. 7 i 77 kpa. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 7, 10, 61 § 4 i art. 77 kpa w zw. z art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ stwierdził, że projekt rozgraniczenia nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 15 ustawy Prawo wodne. Nie wskazano stanu prawnego nieruchomości, gdyż nie ustalono komu przysługuje tytuł prawny do działki. W projekcie podano, że stan prawny jest nieuregulowany, gdyż nie założono Lwh, zniszczono skorowidz parcelowy, [...] – zamknięto. Z powyższego wynika, że nie podjęto wszelkich możliwych działań, celem ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Okoliczność powyższa mogła być bowiem stwierdzona na podstawie innych dokumentów, czy też istniała możliwość skorzystania z możliwości przewidzianej w art. 30 § 5 kpa. Brak danych o stanie prawnym nieruchomości rzutuje na kwestię ustalenia kręgu stron postępowania. Organ administracji naruszył przepis art. 10 kpa również w stosunku do ustalonych stron postępowania, bowiem nie zawiadomił ich o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz nie umożliwił im wypowiedzenia się do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Organ odwoławczy podzielił nadto pozostałe zarzuty odwołania odnoszące się do merytorycznej treści rozstrzygnięcia, wskazał, że nie ma podstaw, aby [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń w K. był stroną postępowania i ocenił, że "rozstrzygnięci sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków, co w świetle zasady dwuinstancyjności wskazuje na potrzebę rozpatrzenia sprawy w I instancji". Na powyższe rozstrzygnięcie została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga podpisana przez Wójta Gminy [...]. Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 15 prawa wodnego poprzez przyjęcie, że nie można wnieść o ustalenie linii brzegu w ustalonym zakresie, ponieważ przerywa to ciągłość potoku; art. 9 ust. 3 a Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez przyjęcie, że akt ten stanowi podstawę do kontroli wykonywania operatów geodezyjnych w zakresie przestrzegania przepisów z zakresu geodezji, jeżeli ten operat został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego. Obowiązujące przepisy nie zakazują występować o ustalenie linii brzegu w określonym w operacie geodezyjnym i we wniosku zakresie, ani też nie zawierają nakazu rozszerzania postępowania administracyjnego z urzędu przez organy właściwe ponad zakres określony we wniosku o ustalenie linii brzegowej. Starosta zaś rozpatrzył sprawę w granicach złożonego wniosku, przy czym nie jest właściwy do oceny prawidłowości wykonania operatu geodezyjnego w zakresie przestrzegania przepisów geodezyjnych, jeżeli operat ten został już poddany kontroli i przyjęty do państwowego zasoby geodezyjnego. Dodał, że wszystkie strony brały udział w postępowaniu, a decyzja Starosty [...] nie narusza prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że przyjęcie do zasobu geodezyjnego operatu stanowi jedynie czynność materialno-techniczną, która nie modyfikuje wymogów ustawowych, o których mowa w art. 15 ustawy prawo wodne odnoszących się również do wymogu prawidłowego określenia stron postępowania przez organ I instancji oraz celu, któremu służy określenie linii brzegu cieku naturalnego. Organ wskazał też, że podmiot skarżący decyzję został niewłaściwie określony, bowiem legitymację ma strona postępowania – Gmina [...], a nie Wójt tej Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Tak przeprowadzona kontrola prowadzi do dwóch wniosków: po pierwsze, że skarga została wniesiona przez podmiot uprawniony, po wtóre, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte wnioskiem sporządzonym przez Wójta Gminy [...], Wójt też został wskazany w decyzji organu I instancji jako jej adresat. Jest oczywiste, że wójt, jako organ jednostki samorządu terytorialnego nie jest podmiotem praw i obowiązków, z których można by wywodzić interes prawny lub faktyczny w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego. Podmiotem takim jest sama gmina i to gmina została zobowiązana przez Wojewodę do wystąpienia z wnioskiem om uregulowanie linii brzegowej. W istocie więc wnioskodawcą i stroną postępowania była gmina, a nie organ ją reprezentujący, i choć organ I instancji wydał decyzję "po rozpoznaniu wniosku Wójta", to doręczył tę decyzję Gminie. Skarga do Sądu została sporządzona przez Wójta, ale – co jest oczywiste – występującego w roli organu reprezentującego gminę, a nie we własnym imieniu. Określenie w skardze podmiotu skarżącego jako Wójta Gminy, a nie samej Gminy potraktować należało zatem jako zwykłą niedokładność. To interes prawny gminy zdecydował o dopuszczalności skargi i otworzył drogę do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Decyzja ta zaś dotknięta jest wada kwalifikowaną. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest, właściwym w sprawach gospodarowania wodami, organem administracji rządowej niezespolonej, podlegającym Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne). Pełni on funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie (art. 4 ust. 4 ustawy). W rozpoznawanej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzja organu I instancji doręczone zostały także Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K.. Doręczenie tych dokumentów jednak samo w sobie nie mogło Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nadać statusu strony postępowania administracyjnego. Ustawa Prawo wodne dla dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w zakresie postępowania administracyjnego prowadzonego w I instancji przez starostę, przewiduje zupełnie inną rolę, tj. rolę organu odwoławczego. Regionalny zarząd gospodarki wodnej nie jest odrębnym podmiotem praw i obowiązków, a jedynie urzędem, przy pomocy którego, zgodnie z art. 92 ust. 5 w/w ustawy, dyrektor wykonuje swoje zadania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nie był więc stroną postępowania administracyjnego, nie mógł zatem skutecznie zaskarżyć odwołaniem decyzji wydanej w I instancji. Tymczasem odwołanie przez ten organ wniesione zostało przyjęte i rozpoznane właśnie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. Bez znaczenia przy tym pozostaje to, że odwołanie i decyzja wydana w II instancji podpisane zostały przez różne osoby: obie wszak te osoby mogły działać tylko jako upoważnione przez Dyrektora i w jego imieniu. Tak więc w sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji, wniesione przez organ II instancji, rozpoznał merytorycznie organ II instancji. Opisaną sytuację należy zakwalifikować jako rażąco naruszającą przepis art. 127 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 16 kpa. Nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania odwoławczego i wydanie jednej z przewidzianych w art.138 kpa decyzji - z urzędu. Organ odwoławczy może uruchomić swe kompetencje tylko i wyłącznie na skutek wniesionego przez stronę odwołania. W rozpoznawanej sprawie w istocie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzje o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania podjął z urzędu, bo tak należy traktować rozpoznanie "własnego" odwołania. W przedstawionym stanie, bez oceny merytorycznej zasadności podnoszonych w skardze zarzutów, należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.