II SA/Kr 1587/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 9 lutego 2007 r., nr [....] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej J.J. kwotę 100,00 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] Burmistrz Miasta na podstawie art. 152 kpa w zw. z art. 123 § 1 i art. 124 kpa odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z dnia 25.05.2006r. (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku produkcyjno - biurowego wraz z przyłączami infrastruktury technicznej i miejscami postojowymi na terenie działek nr ew. "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9’, "10" obr. ew. [...] w L. wydanej na rzecz Zakładu Usługowo Produkcyjnego "A" Sp. j. S. B. – P. L. z siedzibą w L.. W uzasadnieniu organ podał, iż wnioskiem z dnia 6.11.2006r. J. J. zwróciła się do Burmistrza Miasta o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta z dnia 25.05.2006r, o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację w/w przedsięwzięcia oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że jest właścicielką działki nr ew. "11" która na odcinku 30m graniczy z działkami nr ew. "8", i "9" objętymi decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, a nie doręczono jej tej decyzji i nie brała udziału jako strona w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Burmistrz Miasta w celu stwierdzenia czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście nastąpiła i jakie wynikają z tego skutki dla rozstrzygnięcia sprawy postanowieniem z dnia 16.11.2006r. wznowił postępowanie. J. J. pismem z dnia 25.11.2006r. zwróciła uwagę, że jej wniosek z dnia 6.11.2006r. nie został załatwiony w całości, gdyż nie rozstrzygnięto o wstrzymaniu wykonania decyzji, a okoliczności sprawy (lokalizacja inwestycji na terenie chronionym bez uzgodnienia interesu stron) wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowionego postępowania. Organ I instancji nie podzielił stanowiska J. J. o zaistnieniu przesłanek do wstrzymania spornej decyzji. Organ wskazał, że zgodnie z wnioskiem z dnia 9.02.2006r. Zakładu Usługowo Produkcyjnego "A" Sp. j. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, działka nr ew. "11" obr. ew. [...] której właścicielką jest J. J. nie graniczy bezpośrednio z terenem przewidzianym do realizacji budynku produkcyjno- biurowego (działki nr ew. "1", "2", "3", "4"), a jedynie graniczy z działkami nr ew. "8", "9" po których, z terenu działki nr ew. "10", będzie przebiegał przyłącz gazowy do projektowanego budynku produkcyjno - biurowego. Przyłącz ten będzie położony w odległości około 130 metrów od granicy działki J. J.. Stan taki, zdaniem Burmistrza nie uprawniał J. J. do występowania w charakterze strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację w/w przedsięwzięcia. Wobec powyższego nie może być mowy o naruszeniu interesu strony. Postępowanie przed wydaniem kwestionowanej decyzji, zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska i przy udziale stron postępowania administracyjnego w każdym stadium postępowania. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody została wydana po uzgodnieniu ze Starostą oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w L.. Lokalizacja inwestycji zgodna będzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a tym samym brak jest podstaw do zastosowania art. 152 kpa. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła J. J. wywodząc, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji - bez udziału strony skarżącej - narusza pośrednio zasadę poszanowania interesu osób trzecich wyrażoną w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazała, że obiekt budowlany to budynek wraz z instalacjami, które są projektowane na terenie sąsiadującym z działką skarżącej, a to wiąże się z kolei z możliwością wystąpienia "immisji" poza granice terenu objętego planowanym przedsięwzięciem. Burmistrz odstąpił od wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko mimo jej położenia na terenie chronionym. Pomimo fakultatywności uzyskania przedmiotowego audytu, lokalizacja inwestycji na terenie chronionym oznacza potrzebę sporządzenia takiego dokumentu. Fakt ten stanowi, obok pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym, istotną przesłankę dla zmiany decyzji Burmistrza oraz wstrzymania jej wykonania na podstawie art. 152 kpa. Postanowieniem z dnia 9 lutego 2007 r. znak: [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 28 i art. 152 § 1 kpa oraz w związku z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 z późn. zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na mocy postanowienia Burmistrza M. z dnia 16.11.2006 r. toczy się postępowanie wznowieniowe. Stosownie do art. 152 § 1 kpa powinnością organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie jest zbadanie, czy okoliczności prawne i faktyczne sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Burmistrza z dnia 25.05.2006 r. w wyniku wznowienia postępowania - jako przesłanki w kwestii zawieszenia wykonania decyzji. Kwestią zasadniczą jest ustalenie czy J. J. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa., biorąc pod uwagę rodzaj planowanej inwestycji oraz położenie jej poszczególnych części składowych w stosunku do nieruchomości skarżącej, a także wynikające z charakteru inwestycji domniemanie jej wpływu na otoczenie w stopniu, który mógłby przekraczać dopuszczalne obciążenie środowiska. Organ wskazał, że musi być przeprowadzony wywód w podniesionej przez J. J. kwestii "bezspornego faktu istnienia interesu prawnego i jego związku o charakterze materialno - prawnym pomiędzy decyzją Burmistrza M. z dnia 25.05.2006 r. a przyszłą sytuacją zainteresowanej". Tylko w ten sposób może być rozstrzygnięta przez organ I instancji w postępowaniu wznowieniowym kwestia legitymacji procesowej dla J. J. opartej na art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Brak takiego rozstrzygnięcia nie daje organowi odwoławczemu podstawy do uwzględnienia wniosku J. J. do wydania postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza M. z dnia 25.05.2006 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła J. J. domagając się zmiany postanowienia wydanego z naruszeniem obowiązujących norm prawnych oraz zasad współżycia społecznego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że powinnością organu I instancji było przyznanie jej statusu strony, podczas gdy organ kwestię tę faktycznie pominął, nie biorąc pod uwagę związku pomiędzy lokalizacją projektowanej inwestycji i jej uciążliwością, a położeniem nieruchomości skarżącej. Nieruchomości skarżącej grozi utrata wartości, a mieszkańcom konsekwencje zdrowotne i ekonomiczne. Ponadto skarżąca podała, że w projektowanym zakładzie inwestor zamierza zmienić sposób użytkowania magazynu na lakiernię mokrą oraz zainstalować ciąg technologiczny dla lakierni proszkowej, czego dowodem jest zobowiązanie wnioskodawcy do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Skarżąca wskazała na próbę obejścia przepisów prawa o ochronie środowiska poprzez wprowadzenie do budynku produkcyjno-biurowego kolejnych, szkodliwych dla środowiska technologii - bez obowiązujących procedur konsultacyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności zaskarżonych do sądu aktów z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania, obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W sprawowaniu kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podnoszone w niej zarzuty. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przede wszystkim wskazać należy, iż wznowienie postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, stwarzającym możliwość przeprowadzenia kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Byt postępowania wznowieniowego, jak każdego z postępowań nadzwyczajnych jest zależny od bytu postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji. Jako postępowanie nadzwyczajne wykazuje ono jednak również pewne istotne cechy odrębności, przede wszystkim jeżeli chodzi o jego przedmiot a w związku z tym wynik, który nie zawsze wpłynie na byt prawny decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 7 wydanie, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, kom. do art. 145 kpa). Jednym z istotnych elementów "zależności" postępowania wznowieniowego od postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest tożsamość stron postępowania, przy czym legitymacja do złożenia podania o wznowienie przysługuje nie tylko stronie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, ale także każdemu podmiotowi, który twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Dlatego też stronami postępowania toczącego się w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną są podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, jak i te, które w postępowaniu tym nie uczestniczyły, ale wykazały swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, uzasadniający ich udział w postępowaniu. W postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza Miasta z dnia 25 maja 2006 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, stronami były następujące osoby fizyczne i prawne: G. M., W. M., G. O., Z. O., A. O., I. P., E. J., H. K., P. K., "B" sp. z o.o., Zakład Usługowo-Produkcyjny "A" Spółka jawna S. B., P. L., Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. i Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K.. Te same więc podmioty powinny być stronami postępowania wznowieniowego, toczącego się po wydaniu przez Burmistrza Miasta postanowienia z dnia 16 listopada 2006 r. o wznowieniu postępowania zakończonego powyższą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Stroną tego postępowania była także J. J., jako osoba, która wniosła podanie o wznowienie. Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych wynika, że G. O. zmarła – świadczy o tym adnotacja na odwrocie przesyłki adresowanej do G. O., ekspediowanej jak wynika z treści pieczęci pocztowej do adresatki w dniu 8 grudnia 2006 r. (karta nienumerowana). Zalegająca w aktach kserokopia przesyłki nie jest co prawda szczegółowo opisana, jednak z uwagi na dołączenie jej w aktach administracyjnych do postanowienia organu pierwszej instancji oraz datę pieczęci pocztowej uprawniony jest wniosek, że przesyłka ta zawierała postanowienie z dnia 7 grudnia 2006 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. W takiej sytuacji brak było podstaw do dalszego procesowania przez organ, który winien był ustalić następców prawnych zmarłej strony postępowania i dopiero po ich ustaleniu podjąć dalsze czynności. Organ pierwszej instancji uchybił jednak temu obowiązkowi, skutkiem czego zaistniała wada postępowania w postaci nieustalenia w sposób prawidłowy kręgu jego stron i dalsze prowadzenie postępowania w sprawie z udziałem osoby zmarłej. Uchybienie to, polegające na naruszeniu art. 28 kpa, 29 kpa i art. 30 kpa, mogło mieć istotny wpływ na wynik toczącego się postępowania. Jak bowiem wynika z treści art. 152 § 2 kpa, na postanowienie w sprawie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba, że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. Z przepisu tego, w związku z przepisem art. 125 § 1 kpa wynika więc, że postanowienie w sprawie wstrzymania - a więc zarówno wstrzymujące wykonanie decyzji ostatecznej, jak i odmawiające jej wstrzymania powinno być doręczone stronom na piśmie. Powyższe upoważnia w realiach kontrolowanej sprawy do uznania, iż nie można z pewnością stwierdzić, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało doręczone wszystkim stronom postępowania a co za tym idzie nie można wykluczyć sytuacji, że następcy prawni zmarłej G. O. zostali pozbawieni możliwości wniesienia zażalenia na orzeczenie organu I instancji. Wady tej nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które ekspediowało zaskarżone postanowienie na nazwisko i pod adres nieżyjącej G. O., jako jednej ze stron postępowania, powielając błąd organu pierwszej instancji i naruszając wyżej wskazane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Kolejnym uchybieniem mogącym mieć wpływ na treść zaskarżonego postanowienia jest nie spełniające warunków z art. 107§ 3 kpa uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Z treści art. 152 §1 kpa wynika, że organ rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji ma obowiązek brać pod uwagę okoliczności sprawy. Należy przez to rozumieć okoliczności faktyczne wynikające z akt sprawy, w której postępowanie zostało wznowione. Ocena tych okoliczności nie może jednak pomijać argumentacji przedstawionej w podaniu o wznowienie postępowania, bowiem z niego przecież także mogą wynikać okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie, jakie zapadnie w wyniku wznowienia postępowania. Nie oznacza to, że organ rozpoznający wniosek o wstrzymanie ma obowiązek przeprowadzać w tym przedmiocie postępowanie dowodowe, czy wypowiadać się merytorycznie w przedmiocie przyszłego rozstrzygnięcia. Jednak uzasadniając postanowienie wydane w sprawie wstrzymania decyzji ostatecznej organ ma obowiązek, na podstawie przeprowadzonej oceny "okoliczności sprawy" uzasadnić stanowisko, jakie zajął w związku z wnioskiem o wstrzymanie wykonania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jako okoliczność decydującą odmowie wstrzymania decyzji Burmistrza Miasta z dnia 25 maja 2005 r. wskazano jedynie konieczność ustalenia we wznowionym postępowaniu, czy skarżącej przysługuje przymiot strony. Zdaniem Kolegium, okoliczność ta stanowi przeszkodę do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Argumentacji powyższej nie można uznać za ocenę okoliczności sprawy, o jakiej mowa w art. 152 § 1 kpa, ponieważ organ nie przeprowadził żadnej analizy zmierzającej do wykazania, czy w konkretnych okolicznościach sprawy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Skoro okoliczności te nakazuje zbadać przepis art. 152 § 1 kpa, to orzeczenie wbrew jego treści stanowi naruszenie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przypomnienia wymaga w tym miejscu, że na organie drugiej instancji ciąży obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, co w niniejszej sprawie oznaczało obowiązek ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej ale także ustosunkowania się do zarzutów zażalenia, czego organ nie uczynił. Naruszony więc został również art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 144 kpa. Skoro zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania – art. 28, art. 29, art. 30, art. 138 par. 1 w zw. z art. 144 kpa, art.152 par. 1 i art. 107 par. 3 kpa i naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, należało na podstawie art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.