II SA/Kr 1588/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].03.2003 r., (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr.89 poz.414 z późn.zm.- obecnie tj. Dz.U. z 2003 r. nr.207 poz. 2016 - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) nakazał J. K. rozbiórkę wykonanego utwardzenia poboczy drogi gminnej prowadzącej do miejscowości B. gm. W.. Na skutek odwołania J. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 22.05.2003 r., (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł, o nakazaniu J. K. "rozbiórkę wykonanego z kruszywa kamiennego, poszerzenia drogi gminnej po obu jej stronach, na odcinku od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 776 (W. - B.) w kierunku m. B., - po lewej stronie drogi gminnej, na długości 17 m i szerokości zmiennej od 3,6m 1,25m, - po prawej stronie drogi gminnej, na długości 122 m i szerokości od 2,5 2,6m, - przywrócenie poboczy drogi gminnej do stanu poprzedniego (przed wykonaniem poszerzenia), - oraz zasypanie gruntem wykonanego korytowania - po prawej stronie drogi gminnej na odcinku o długości 178 m, szerokości od 2,5 -r 2,6m oraz głębokości 0,15m." W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor podniósł co następuje: 1/ od strony południowej istniejącej drogi o nawierzchni mineralno bitumicznej wykonano korytowanie pobocza na długości 300 , szerokości 2,5 do 2,6m i na głębokość 15 cm poniżej istniejącej nawierzchni drogi. Na odcinku 122m od skrzyżowania z drogą relacji B. - W., w kierunku do wsi B., korytowanie wypełniono kruszywem kamiennym. Wykonano również utwardzenie zjazdu bezpośrednio przy skrzyżowaniu po obu jego stronach. Z pomiarów wykonanych podczas oględzin wynika, że wykonane poszerzenie o długości 17,0 m (po stronie północnej, lewej stronie drogi gminnej) na odcinku od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 776 (W. - B.) w kierunku m. B., ma szerokość zmienną od 1,25 m do 3,60 m. Pobocze drogi gminnej na dalszym odcinku (poza odcinkiem przebudowanym przez J. K.), jest gruntowe (nieutwardzone) i obniżone w stosunku do nawierzchni drogi o ok. 4 do 5 cm. Obecny podczas oględzin J. K. oświadczył, że roboty związane z utwardzeniem pobocza drogi gminnej, których był inwestorem, zostały wykonane w listopadzie 2002r., bez pozwolenia na ich prowadzenie, 2/ droga gminna do wsi B. posiadała pobocze gruntowe, nieutwardzone, J. K. wykonał, przy krawędzi jezdni drogi gminnej, koryto o głębokości 15 cm, które wypełnił kruszywem kamiennym. Tak więc nieprawdzie jest twierdzenie odwołania, iż jedynie wyrównano poziom istniejącego, zniżonego pobocza do poziomu nawierzchni jezdni drogi gminnej, 3/ zgodnie z art. 3 pkt. 8 Prawa Budowlanego z 1994 r., remontem, jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Przedmiotowa droga gminna nie posiadała utwardzonych poboczy. A zatem utwardzenie poboczy, należy kwalifikować jako przebudowę lub rozbudowę obiektu budowlanego, jakim jest droga a na takie roboty należy uzyskać pozwolenie na budowę, 4/ zatem realizacja rozbudowy lub przebudowy drogi bez pozwolenia na budowę skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J. K. i wnosząc o jej uchylenie podniósł, że w 2001 r., Urząd Gminy dokonał częściowego remontu przedmiotowej drogi. Położenie kruszywa kamiennego i warstwy bitumicznej spowodowało podniesienie poboczy jezdni. Dlatego też należało wyrównać pobocza do poziomu jezdni gdyż w innym przypadku utrudnione było korzystanie z jezdni. Roboty wykonali mieszkańcy wsi B. a skarżący który nie pracował przy remoncie pobocza w ramach rekompensaty zakupił kruszywo i zapewnił transport. Żaden przepis prawa nie określa z czego ma być wykonane pobocze i nie zabrania wykonania go z kruszywa. Wykonane więc pobocze należało potraktować jako urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W takim przypadku do sprawy nie ma zastosowania art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r. W dalszym ciągu skargi skarżący zarzucił, że brak podstaw do uznania go za inwestora bo pobocze wykonywali wszyscy dorośli mieszkańcy wsi. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. l § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § l kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rezultatem prawidłowo zebranego materiału dowodowego i jego oceny jest decyzja administracyjna, której jednym z elementów jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Już w odwołaniu skarżący podnosił, że w 2002 r. Urząd Gminy w W. dokonał częściowego remontu przedmiotowej drogi który polegał na tym, że na istniejącą drogę wiejską utwardzoną kamieniem o szer. 3,5 m i na długości 300m położono warstwę kruszywa kamiennego a na nią warstwę masy bitumicznej, co spowodowało podniesienie jezdni w stosunku do poboczy o kilkanaście centymetrów. Występująca różnica poziomów (pomiędzy nawierzchnią a poboczami) utrudniała normalne korzystanie z drogi, dlatego też mieszkańcy wsi B. postanowili pobocze drogi wyrównać i podnieść do poziomu jezdni. Prace remontowe przy wyrównywaniu poboczy do poziomu jezdni wykonywali ręcznie mieszkańcy wsi B., a skarżący zakupił kruszywo kamienne i zapewnił transport. Organy na podstawie lakonicznego oświadczenia skarżącego zawartego w protokole oględzin przyjęły, że to skarżący był inwestorem acz wyraźnie on wskazywał, że dostarczył jedynie kruszywa i transportu do wykonania przedmiotowych robót. Nie można więc na podstawie tak lakonicznego oświadczenia przyjąć, że skarżący był inwestorem. Po drugie nie wyjaśniono na jakiej podstawie i czy tak rzeczywiście było, iż w 2002 r. Urząd Gminy w W. dokonał częściowego remontu przedmiotowej drogi. Obecny na rozprawie przed Sądem w dniu 16.11.2006 r., pełnomocnik Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie potrafił oświadczyć czy Urząd Gminy dokonywał remontu czy przebudowy przedmiotowej drogi. Konieczne jest więc ustalenie czy rzeczywiście Urząd Gminy wykonywał jakieś roboty, czy roboty te stanowiły remont czy przebudowę i czy odbywały się na podstawie pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. Ważne jest też jaki był zakres tej przebudowy i remontu co pozwoli także odnieść się do zarzutu skargi, czy wykonane roboty mogłyby być uznane za urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym. Pamiętać bowiem należy, że cechą związania urządzeń budowlanych z obiektem budowlanym jest związek funkcjonalny. Urządzenia budowlane mają zapewniać możliwość użytkowania określonych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem. Jeżeli więc tak by było jak twierdzi skarżący, że brak poboczy uniemożliwiał normalne korzystanie z drogi, rozważenia wymagać będzie czy w przypadku nie mamy do czynienia z urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt. 9 Prawa Budowlanego z 1994 r. Pozytywne ustalenie tego faktu wykluczy możliwość zastosowania do przypadku art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r. Dopiero poczynienie ustaleń w wyżej wskazanym kierunku pozwoli na jednoznaczne wypowiedzenie się co do osoby inwestora jak i zakwalifikowania wykonanych robót jako samowoli podlegającej rygorowi z art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § l pkt.l lit. "c" oraz art.135 oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.