II SA/Kr 1588/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi T. P. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji; skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 20 czerwca 2006r. znak: [....] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Burmistrza [....] z dnia 7 kwietnia 2005r. na [....] o zmianie decyzji nr [....] z dnia 31 grudnia 2003r. o warunkach zabudowy dla inwestycji "budynek handlowo-magazynowy z pomieszczeniami socjalno - sanitarnymi, przyłącz kanalizacyjny do kanalizacji ściekowej miejskiej, przyłącz wodociągowy z wodociągu miejskiego, przyłącz energetyczny na działce nr [....] , [....] , położonych w [....] " - w zakresie obszaru inwestycji poprzez dopisanie działki nr [....] . W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [....] z dnia 31 grudnia 2003 r., stwierdzono, że decyzja Burmistrz [....] z dnia 7 kwietnia 2005 r. nr [....] o zmianie w/w decyzji tego organu dotknięta jest wadą kwalifikowaną, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, gdyż wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że decyzja zmieniona została w oparciu o przepis art. 154 k.p.a. bez powiadomienia stron o tym fakcie, a nawet bez pisemnego wniosku o jej zmianę. Organ wskazał, że w trybie art. 154 k.p.a. zmieniona może być decyzja na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, przez prawo nabyte zaś należy rozumieć wszelkiego rodzaju prawa, które powstają przez prawomocne orzeczenie i można je utożsamiać z każdą korzyścią, jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. Decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest decyzją, której podstawowym skutkiem jest powstanie podmiotowego prawa umożliwiającego podjęcie dalszych procedur zmierzających do realizacji zamierzenia inwestycyjnego. A zatem zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 154 k.p.a. jest nieprawidłowe, gdyż przepis ten nie daje podstaw do zmiany decyzji w sprawie warunków zabudowy. Organ wskazał, że nie można dokonywać w trybie art. 154 jaki i art. 155 k.p.a. zmiany decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, polegającej na powiększeniu (o obszar 1 działki) terenu inwestycji, z tego względu, że opracowany wcześniej projekt decyzji, zawierający wskazania co do l obszaru i parametrów planowanej inwestycji, podlega w przedstawionej wersji uzgodnieniom innych organów. Zmiana taka wiąże się ze zmianą warunków zabudowy, jak i z poszerzeniem katalogu stron postępowania. Dodatkowo zaznaczono, że stronami tego postępowania są, oprócz inwestora, również właściciele bądź użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z działką, na której planowana jest inwestycja, a to oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy kształtuje sferę prawną również tych osób dając im prawo do tego aby inwestycja była realizowana zgodnie z treścią tej decyzji. Organ zaznaczył nadto, że przedmiotem postępowania, toczącego się w trybie art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zakończonego decyzją Burmistrza z dnia 31 grudnia 2003 r. o warunkach zabudowy, było ustalenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, który z dniem 1 stycznia 2004r. stracił ważność. Na końcu organ zaznaczył, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 sierpnia 2004 r. uzasadnia także fakt, iż Kolegium stwierdziło wcześniej nieważność decyzji Burmistrza z dnia 31 grudnia 2003r. o warunkach zabudowy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 czerwca 2006 r. wnieśli T.P. i T.P. , zarzucając nie wyjaśnienie przez Kolegium wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W szczególności podnieśli, że nie zostało udowodnione ponad wszelką wątpliwość, że naruszenie prawa przez przedmiotową decyzję miało charakter rażący. Samo rażące naruszenie prawa nie wywołuje bowiem skutków w postaci bezwzględnej nieważności decyzji. Interes strony, a nie tylko uchybienia formalne, winny decydować o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Decyzje Burmistrza [....] z dnia 16 sierpnia 1004 r. oraz z dnia 7 kwietnia 2005 r. zdaniem skarżących legitymizowały decyzję z dnia 31 grudnia 2003 r, której zmiany dotyczą. Skoro tenże organ wydawał decyzje zmieniające pierwotną decyzję, tym samym uznawał, że nie zachodzą uchybienia skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia 31 grudnia 2003 r. Rozpoznając wniosek skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 9 listopada 2006r. znak: [....] działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 czerwca 2006 r. podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Kolegium zaznaczyło, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Kolegium stanęło na stanowisku, że nie można zarówno w trybie art. 154 jak i art. 155 k.p.a. dokonać zmiany decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, polegającej na zmianie ilości kondygnacji z tego względu, że opracowany wcześniej projekt decyzji, zawierający wskazania co do obszaru i parametrów planowanej inwestycji, podlega w przedstawionej pierwotnej wersji uzgodnieniom innych organów. Zmiana taka wiąże się też ze zmianą warunków zabudowy jak i też z poszerzeniem katalogu stron postępowania ponieważ na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stronami postępowania są, prócz inwestora, również właściciele bądź użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z działką, na której planowana jest inwestycja, a to oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy kształtuje sferę prawną również tych osób, dając im prawo do tego, aby inwestycja była realizowana zgodnie z treścią tej decyzji. Oparcie się zatem na nieprawidłowej podstawie prawnej i dokonywanie w oparciu o nią zmian w ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi rażące naruszenie prawa. Należy zatem uznać, że decyzja Burmistrza [....] z dnia 16 sierpnia 2004r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli T.P. i T.P. , zarzucając nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dokonanie przez organ błędnych ustaleń, polegających na przyjęciu, że decyzja Burmistrza [....] wydana została z rażącym naruszeniem art. 154 i art. 155 k.p.a. To z kolei wiąże się z niewłaściwym zastosowaniem przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez ustalenie, że w procedurze wydania decyzji organ l instancji dopuścił się uchybień kwalifikujących decyzję jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżących niezgodne z treścią i celem art. 154 i art. 155 k.p.a. jest stanowisko organu odwoławczego, że nie można w trybie tych przepisów dokonać zmiany decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy polegającej na powiększeniu terenu inwestycji. Decyzja Burmistrza [....] z dnia 16 sierpnia 2004 r. zmieniająca decyzję z dnia 31 grudnia 2003 r. podyktowana była względami celowościowymi, zaś postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a. zmierzać ma przed wszystkim do ustalenia czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie skarżących decyzja Burmistrza 3 [....] odpowiada wymogom z art. 154 i 155 k.p.a., a Kolegium stwierdzając nieważność tej decyzji nie rozważyło wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięło pod uwagę słusznego interesu skarżących. W odpowiedz na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymująca argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , że decyzja Burmistrza [....] z dnia 7 kwietnia 2005 r. zmieniająca decyzję o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie można w trybie art. 154 i art. 155 k.p.a. dokonywać zmiany decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z regulacją art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ 4 administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z § 2 w przypadkach wymienionych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Zgodnie natomiast z regulacją art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie przepisu art. 154 § 1 jest zatem możliwe w sytuacji gdy decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania i gdy za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Stwierdzić należy, że wydanie przez Burmistrza [....] decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy w dniu 31 grudnia 2003 r. spowodowało, że skarżący nabyli prawo podmiotowe wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiające im, po spełnieniu innych przewidzianych prawem warunków, podjęcie działań zmierzających do realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zastosowanie zatem w przedmiotowej sprawie dyspozycji art. 154 k.p.a. celem zmiany powołanej wyżej decyzji było nieuprawnione. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy podlega szczególnej procedurze związanej z koniecznością dokonania szeregu uzgodnień z innymi organami. Zmiana decyzji polegająca w zakresie obszaru inwestycji, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie pociąga za sobą ponadto zmianę warunków zabudowy, w tym uzgodnionych wcześniej wskazań co do obszaru i parametrów planowanej inwestycji. Dodatkowo stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 maja 2006 r. utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia 31 stycznia 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza [....] z dnia 31 grudnia 2003 r. Skarga złożona w tej sprawie przez T.P. i T.P. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2007r. sygn. akt. II SA/Kr 823/06. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że słusznie organy administracji uznały, że oparcie się przez organ l instancji na nieprawidłowej podstawie prawnej i dokonanie w oparciu o nią zmiany decyzji o warunkach zabudowy bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego dla danej sprawy postępowania administracyjnego jest rażącym naruszeniem prawa, które skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji organu l instancji. Wskazać należy, że ewentualna weryfikacja decyzji dotyczącej warunków zabudowy winna zawsze skutkować wydaniem decyzji o zmianie lub odmowie zmiany takiej decyzji. Zmiana decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 154 k.p.a. nie znajduje żadnych podstaw prawnych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 lutego 2009 r. sygn. akt. II SA/Wa 1647/07 postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny, lub słuszny interes strony. Ponadto musi być spełniony jeszcze jeden warunek by organ administracyjny mógł skutecznie zastosować tryb z art. 154 § 1 k.p.a., a mianowicie zaskarżona decyzja winna być ostateczna, przy czym na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa.