II SA/Kr 159/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel - Ziaja WSA Barbara Pasternak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego Z. L. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z [...] sierpnia 2002 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 48, art. 81 ust. 1, pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 kpa nakazał Z. L. rozbiórkę samowolnie wybudowanego pawilonu [...] branży spożywczo - przemysłowej z barem [...] o wymiarach 14,0 x 10,0 m (w stanie surowym zamkniętym), usytuowanego na działce nr ew.[...] we wsi M., gm. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji podał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych [...] lipca 2002 r. na działce nr [...] we wsi M. ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest budowa pawilonu [...]. Obiekt był w stanie surowym zamkniętym z częściowymi tynkami wewnętrznymi i okładzinami. Był to budynek murowany jednokondygnacyjny z poddaszem użytkowym, dach dwuspadowy drewniany, kryty [...] z oknami połaciowymi. W trakcie oględzin prowadzone były roboty wykończeniowe wewnętrzne obiektu. Osoby prowadzące roboty w budynku nie okazały decyzji o pozwoleniu na budowę, dziennika budowy, projektu budowlanego, jedynie poinformowały, że kierownikiem budowy jest M. K. a inwestorem Z. L. i że pozwolenie na budowę zostało wydane [...] czerwca 2002 roku. Organ l instancji ustalił, w Urzędzie Miasta i Gminy S., że decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] pawilonu [...] branży spożywczo - przemysłowej z barem [...] i wykonaniem przyłączy z [...] czerwca 2002 r. stała się ostateczna 19 lipca 2002 r. Inwestor zawiadomił o terminie rozpoczęcia robót [...] lipca 2002 r. dołączając oświadczenie M. K. o podjęciu obowiązków kierownika budowy. Dziennik budowy nr [...] został wydany [...] lipca 2002 r.. Organ l instancji wskazał, że dokonane czynności przez inwestora tj. powiadomienie o rozpoczęciu robót, nastąpiły już podczas wykonywanych prac, bowiem 16 lipca 2002 r. w czasie kontroli budynek był w stanie surowym zamkniętym (trwały już prace wykończeniowe). Inwestor zatem rozpoczął roboty na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto podkreślono, że zakres wykonanych prac świadczył, że roboty budowlane rozpoczęto dużo wcześnie przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę. Organ l instancji podkreślił, że zgodnie z art. 28 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane prace budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Za równoznaczne z brakiem pozwolenia na budowę traktuje się również wykonywanie robót budowlanych w sytuacji, gdy wprawdzie pozwolenie na budowę zostało udzielone, lecz nie słało się jeszcze ostateczne. Dlatego też inwestor rozpoczynając roboty budowlane przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonał samowoli budowlanej, a tym samym naruszył obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane. W przypadku gdy inwestor buduje lub wybudował obiekt budowlany lub jego część bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę danego obiektu budowlanego lub jego odpowiedniej części w myśl art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. L. podnosząc, że rozpoczynając roboty budowlane przy budowie pawilonu w trakcie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie był świadomy skutków popełnionego przekroczenia przepisów Prawa budowlanego. Skarżący podał, że posiada decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] kwietnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji podał, że stosownie do treści przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z przepisem art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji organu l instancji, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organ odwoławczy podał, że jednoznacznie ustalono w toku postępowania, iż Z. L. rozpoczął budowę przedmiotowego pawilonu handlowego na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Przy tym zakres wykonanych przez inwestora robót wskazuje, że budowa przedmiotowego obiektu mogła być rozpoczęta przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że argument inwestora dotyczący jego nieświadomości przepisów prawa budowlanego nie może odnieść żadnego skutku ani wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia decyzji, bowiem nieświadomość prawa nie zwalnia z obowiązku jego przestrzegania. W otrzymanej zaś przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego pawilonu znajduje się pouczenie, że inwestor zobowiązany był zawiadomić właściwy organ o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych co najmniej na 7 dni przed ich rozpoczęciem, dołączyć oświadczenie kierownika budowy oraz wystąpić o wydanie dziennika budowy. Nie ma również znaczenia fakt posiadania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem zgodnie z przepisem ar. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Skargę od powyższej decyzji z [...] września 2002 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Z. L. Skarżący w skardze do sądu powołał te same zarzuty, które przytoczył w odwołaniu od decyzji organu l instancji. Dodatkowo skarżący podał, że roboty budowlane zostały rozpoczęte następnego dnia po otrzymaniu decyzji o pozwoleniu na budowę bo w tym właśnie dniu firma budowlana mogła przystąpić do wykonywania robót. Skarżący wskazał, że budowa prowadzona była zgodnie z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Bezspornym jest, że skarżący uzyskał w dniu [...] czerwca 2002 r. decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę pawilonu [...] branży spożywczo -przemysłowej z barem [...] i wykonaniem przyłączy. Skarżący posiadał również w tym czasie ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2002 r. dla tej inwestycji. Decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2002 r. Skarżący rozpoczął natomiast roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Należy jednak podkreślić, że działania organów nadzoru budowlanego podejmowane na podstawie przepisu art. 48 w/w ustawy muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 48 w/w ustawy można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a wydanie decyzji powinien poprzedzić ciąg czynności dowodowych, tak aby nie naruszyć praw inwestora ani osób trzecich. Trzeba stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 5.09.2001 r. sygn. akt SA/Sz 2652/00, wyrok WSA w Warszawie z 30.03.2004 r. . sygn. akt IV SA 3653/02) prezentowany jest pogląd, że z brzmienia art. 48 ustawy Prawo Budowlane jednoznacznie wynika, iż warunkiem wydania decyzji, o której w nim mowa, jest brak wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca użył tu określenia "bez wymaganego pozwolenia na budowę", a nie "bez ostatecznego pozwolenia". Przesłanką zastosowania art. 48 jest brak pozwolenia na budowę, który przy tym musi występować w momencie wydawania decyzji. Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane ze względu na swą prewencyjną funkcję oraz represyjny charakter nie może być interpretowany rozszerzające. Celem tej regulacji jest ograniczenie "samowoli budowlanej" czyli niedopuszczenie do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i doprowadzenie do likwidacji stanu niezgodnego z prawem. Regulacja ta służy ponadto ochronie interesu publicznego. Pozwolenie na budowę jest rozstrzygnięciem administracyjnym, kończącym całe postępowanie, które ma na celu zbadanie, czy projektowana inwestycja nie narusza szeregu istotnych z punktu widzenia dobra powszechnego wartości, jak ochrona środowiska, krajobrazu, bezpieczeństwo, ochrona dóbr kultury oraz prawa osób trzecich. Ustawodawca stanowiąc normę zawartą w art. 48 ustawy Prawo budowlane miał niewątpliwie na celu zapobieganie powstawaniu obiektów budowlanych, których inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę, a tym samym przeciwdziałanie sytuacji, w której nie zostało przeprowadzone wskazane wyżej postępowanie i kontrola zgodności inwestycji z obowiązującym prawem. Sytuacja taka nie zachodzi jednak wówczas, gdy w momencie orzekania w przedmiocie samowoli budowlanej inwestor posiada już ostateczne pozwolenie na budowę, a wybudowane obiekty są zgodne z warunkami pozwolenia. W takim przypadku zostało przeprowadzone całe postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę oraz kontrola inwestycji pod względem jej zgodności z prawem, planem zagospodarowania przestrzennego itp. Jeżeli inwestycja byłby niezgodna z prawem, inwestor nie otrzymałby pozwolenia, co spełniałoby dyspozycję normy zawartej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, zobowiązującej właściwy organ do wydania nakazu rozbiórki tak wybudowanych obiektów. Wychodząc z powyższych przesłanek uznać należy za nieuzasadnione zrównywanie sytuacji prawnej inwestora, który w ogóle nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę lub pozwolenia nie otrzymał, z sytuacją inwestora, który posiada wymagane ostateczne pozwolenie, a budowa nie narusza jego warunków, lecz jedynie została podjęta niezgodnie z zasadami wynikającymi z art. 28 ustawy Prawo budowlane, tj. przed ostatecznością tego pozwolenia. Odmienne przyjęcie, iż dla zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane nie ma znaczenia stan prawny inwestycji w momencie orzekania przez organ o rozbiórce, lecz sam fakt podjęcia budowy przed uzyskaniem przez decyzję o pozwoleniu na budowę waloru ostateczności, pozostawałby też w sprzeczności z założeniem racjonalnego ustawodawcy, który zmierzając do realizacji określonych celów stosuje jedynie niezbędne środki prawne. Przez niezbędność należy rozumieć korzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę praw i wolności jednostki musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia przyjęte ograniczenia. Nakazanie rozbiórki wybudowanego obiektu w momencie, gdy inwestor posiada wymagane ostateczne pozwolenie na budowę, nie zmierza do realizacji celu, którym jest likwidacja stanu niezgodnego z prawem, ponieważ w tym czasie stanu takiego nie ma. Działania te w sposób oczywisty są nieadekwatne i nieproporcjonalne do zaistniałego zagrożenia, które w wyniku uzyskania przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę - nie występuje. Wykonanie decyzji o rozbiórce spowodowałoby konieczność rozbiórki już wybudowanych obiektów, a następnie ponownego ich wybudowania w oparciu o to samo ostateczne już pozwolenie na budowę. Jest oczywiste, iż taka konsekwencja wykładni art. 48 ustawy Prawo budowlane nie powinna być aprobowana. Takie rozumowanie prowadziłoby do wniosku, iż art. 48 ustawy Prawo budowlane nie zmierza do likwidacji stanu niezgodnego z prawem, lecz zawiera sankcję za podjęcie (rozpoczęcie) budowy przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od wszelkich okoliczności. Taka konsekwencja nie wynika zaś ani z treści art. 28 ustawy Prawo budowlane, ani z art. 48 tej ustawy. Sprzeczna byłaby też z fundamentalnymi zasadami prawnymi Rzeczypospolitej Polskiej, którymi są: wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawa oraz w art. 64 ust. 3 zasada ochrony własności. Powodowałoby to takie sytuacje, jak istnienie w stosunku do tych samych obiektów budowlanych zarówno ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jak i ostatecznej decyzji o ich rozbiórce. Decyzja o rozbiórce obiektów budowlanych nie uchyla bowiem decyzji o pozwoleniu na ich budowę. Taka kolizja decyzji, których wykonanie rodzi wzajemnie sprzeczne skutki, pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 8 kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz wyrażoną w art. 16 kpa zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Należy zatem stwierdzić, że przesłanką zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane jest brak w momencie wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę wymaganego pozwolenia na budowę. Przesłanka ta nie jest spełniona, jeżeli inwestor pozwoleniem takim w momencie wydawania decyzji o rozbiórce dysponuje. Należy też mieć na uwadze, iż już samo doręczenie stronom decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza wprowadzenie tej decyzji do obrotu prawnego. Jej treścią związany jest również organ. Wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji, niewątpliwie naruszył jednoznaczny w swej treści art. 28 ustawy Prawo budowlane. Naraża się on na ryzyko, iż nieostateczna decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego i wówczas spełniona zostanie hipoteza normy zawartej w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Samo jednak rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji nieostatecznej nie może być w świetle art. 48 i 28 ustawy Prawo budowlane uznane za objęte hipotezą pierwszego z tych przepisów. Przepis ten bowiem nie zawiera odesłania do art. 28 Prawa budowlanego. Przyjąć zatem należy, iż w sytuacji, gdy inwestor, który uzyskał pozwolenie na budowę, rozpoczął budowę z naruszeniem art. 28 ustawy Prawo budowlane, organ nie może wydać decyzji przewidzianej w art. 48 bez uprzedniego "wyeliminowania" z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest użycie w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zwrotu: "w przypadkach innych niż określone w art. 48", wskazującego na objęcie tym unormowaniem stanu faktycznego polegającego na przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych przed ostatecznością pozwolenia na budowę. Nie można natomiast mówić "o stanie niezgodnym z prawem" w przypadku, gdy w momencie orzekania o rozbiórce inwestor posiada wymagane ostateczne pozwolenie na budowę, a wybudowane obiekty są zgodne z wydanym pozwoleniem. Zaskarżona decyzja jak również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2002 r. zostały wydane w momencie, gdy skarżący legitymował się ostatecznym pozwoleniem na budowę. Dlatego też mając na uwadze powyższe spostrzeżenia i oceny należało uchylić wymienione wyżej decyzje nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego. Wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 48 § 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). O kosztach orzeczono na postawie art. 200 p.p.s.a.