II SA/Kr 159/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Ewa Rynczak (spr) WSA Barbara Pasternak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 października 2008r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] kwietnia 2006r., znak: [...], III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana . Decyzją z dnia [...] lipca 2007r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił C. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy wymianie dachu na budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr 1 w B. oraz m.in. zobowiązał do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wskazał w uzasadnieniu, iż postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przy wymianie dachu prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na wymianę dachu zostało wszczęte na wniosek D. i R. S. z dnia [...] listopada 1998r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2005r. znak: [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wskazał PINB w T. jako organ właściwy do załatwienia sprawy. Organ stwierdził, że Inwestor prowadząc roboty budowlane w sposób istotny odstąpił od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a mianowicie: podniósł kalenicę dachu o ok. 1,20 m w stosunku do projektowanego, zwiększył szerokość okapu od strony granicy pomiędzy działkami 1 i 2. Roboty budowlane przy wymianie dachu zostały zakończone, budynek od strony północnej i południowej posiada rynny i rury spustowe. Wobec tego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 roku znak: [...] PINB w T. nałożył na C. G., obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych. Inwestor w dniu 11 października 2006r. po dokonaniu uzupełnień i poprawek, przedłożył "Projekt budowlany architektoniczny zamienny - dach na budynku mieszkalnym - lokalizacja działka nr 1 w B." wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych, a także "Analizą długości cieni" i uwagami do .Analizy ...", opracowany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Przedłożona cena techniczna potwierdza, że stan techniczny poszczególnych elementów dachu jest co najmniej dobry i nie budzi wątpliwości co do bezpieczeństwa i zdrowia ludzi. Z oceny rzeczoznawcy przeprowadzonej na podstawie analizy cieni przedstawionych graficznie wynika, że obniżenie kalenicy w każdym wypadku skraca długość cienia, natomiast podwyższony okap - rzucony cień przedłuża, przewyższając niejednokrotnie cień rzucony przez obniżoną kalenicę. Zatem wykonany dach, pomimo, że jest wyższy od określonego w pozwoleniu na budowę nie powoduje większego zacieniania budynku na działce nr 2 w B. Na podstawie znajdującej się w projekcie budowlanym zamiennym ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2005r. znak: [...] Burmistrza B. umarzającej postępowanie w administracyjne w sprawie ustalania warunków przebudowy dachu na budynku mieszkalnym oraz stanowiska Burmistrza B. zajętego w piśmie z dnia 24 sierpnia 2006r. organ stwierdził, że omawiany dach na budynku mieszkalnym, pomimo że został wykonany niezgodnie z pozwoleniem na budowę, nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem na osiedlu na którym znajduje się omawiany budynek, dopuszcza się przebudowę stropodachów, na dachy symetryczne dwuspadowe lub czterospadowe. Ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2007r. znak: [...] Starosta B., uchylił decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lutego 1998r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą C. G. pozwolenia na modernizację dachu na przedmiotowym budynku mieszkalnym Organ wskazał następnie na art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz odnosząc się do żądania strony D. S. stwierdził, że dach, pomimo iż został wykonany niezgodnie z pozwoleniem na budowę, nie pogorszył warunków użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr 2 w B., bowiem nie zwiększył zacienienia. Natomiast zgodnie z żądaniem strony, zatwierdzony niniejszą decyzją projekt budowlany przewiduje obcięcie okapu dachu od strony granicy z działką nr 2 w B., w taki sposób, że szerokość obciętego okapu będzie zgodna z projektem przed zmianami. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. S., zarzucając, iż wykonany dach pogorszył warunki użytkowania jej działki, ponieważ wszelkie opady i śmieci z dachu inwestora będą gromadzić się na jej działce. Decyzją z dnia 31 października 2008 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ l instancji dokonał prawidłowej i drobiazgowej analizy stanu faktycznego, dokonał również właściwej subsumcji przepisów prawa. Realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2). Stosownie do treści powołanych przepisów, decyzją z dnia [...].04.2006 r. organ l Instancji nałożył na inwestora C. G. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych. Inwestor z nałożonego nań obowiązku się wywiązał. Inwestor przedstawił łącznie trzy projekty (w lipcu, sierpniu i październiku 2006 r.). Organ l Instancji poddawał każdy z projektów ocenie i zwracał go inwestorowi, celem uwzględnienia uwag i poprawek. Dopiero ostatni z projektów, przedstawiony w październiku 2006 r., który przewidywał m. in. skrócenie okapu od strony północnej w ten sposób by wewnętrzna krawędź rynny od lica ściany wynosiła 30 cm został przez PINB w T. zaakceptowany. Projekt ten odpowiada w tym zakresie projektowi przebudowy dachu zatwierdzonego decyzją Urzędu Miasta w B. z dnia [...].02.1998 r., który przewidywał szerokość okapu dachu 30 cm licząc od ściany budynku. W ocenie organu odwoławczego wykonanie przebudowy nie spowoduje pogorszenia warunków użytkowania nieruchomości sąsiedniej w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją Urzędu Miasta w B. z dnia [...].02.1998 r. Jak wynika z opracowania wykonanego przez inż. arch. A. B. brak jest przesłanek do przyjęcia, iż wykonanie dachu w sposób wskazany w ostatecznym projekcie przedstawionym przez inwestora w październiku 2006 r. spowoduje zwiększenie zaciemnienia nieruchomości sąsiedniej. Jak natomiast wskazano w projekcie, okap od strony północnej ma zostać skrócony, by odpowiadał projektowi przebudowy dachu zatwierdzonego decyzją Urzędu Miasta w B. z dnia [...].02.1998 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła D. S. zarzucając, że przeprowadzone postępowanie niejako stwierdziło istotne odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu a zarazem zaakceptowało tę samowolę i nałożyło na inwestora tylko skrócenie okapu od strony północnej. Projekt modernizacji budynku przewidywał wyłącznie przebudowę dachu tylko na budynku zasadniczym, a został wykonany także na przybudówce. Ponadto skarżąca podniosła, że nie była informowana o wszystkich zmianach w projektach przedstawianych przez inwestora. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134§ 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 p.p.s.a.. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania aktu z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji INB w K. z dnia 31 października 2008 r. znak: [...], jak też decyzji organu l instancji PINB w T. z dnia [...] lipca 2007r. znak: [...] uznał, że decyzje te naruszają prawo - przepisy prawa materialnego art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994r.- Prawo budowlane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ naruszenie tego przepisu w sposób bezpośredni zdeterminowało treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ponadto również ostateczna decyzja PINB w T. z dnia [...] kwietnia 2006 roku znak: [...] dotknięta jest wadą naruszenia przepisu prawa materialnego art. 51 ust. 1 pkt. 3 cyt. ustawy co miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym decyzje te należało wyeliminować z obrotu prawnego jako sprzeczne z prawem. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z dnia 31.10.2008r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorowi C. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy wymianie dachu na budynku [...] zlokalizowanym na działce nr 1 w B. Wcześniejszą ostateczną decyzją PINB w T. z dnia [...].04.2006r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane nałożył na inwestora C. G. tylko obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniające zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, nie widząc potrzeby wykonania innych obowiązków. Inwestor w 10.2006r. przedłożył po uzupełnieniach żądany projekt budowlany zamienny. Organy administracji obu instancji prowadząc postępowanie administracyjne ustaliły, że inwestor wykonał roboty budowlane przy wymianie dachu w [...] 1998r. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na wymianę dachu wydaną przez Burmistrza gminy B. z dnia [...].02.1998r., znak: [...]. Ustaliły też, że dach pomimo, iż został wykonany niezgodnie z pozwoleniem i jest wyższy o 1,20m. od zatwierdzonego projektu budowlanego, to jednak nie pogorszył warunków użytkowania budynku mieszkalnego na dz. sąsiedniej nr 2 stanowiącej własność D. S. Natomiast co do szerokości okapu uznały, że inwestor powinien go skrócić od strony północnej, w granicy z dz. nr 2, w taki sposób, aby szerokość obciętego okapu była zgodna z projektem budowlanym przed zmianami, a więc ma wynosić 30 cm licząc od ściany budynku., a nie 50 cm. Z akt sprawy wynika, że okap ten nadal jest o szerokości 50 cm. W tak ustalonym stanie faktycznym organy zaskarżoną decyzją zatwierdziły projekt budowlany zamienny. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (31.10.2008r.), po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust.1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przepis art. 51 ust.1 pkt 3 cyt. ustawy stanowi, że właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada - określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 51 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane jest postępowaniem legalizacyjnym zmierzającym do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 50 znajduje zastosowanie do samowolnie wykonanych robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust.1 i art. 49 b ust.1 (dot. rozbiórki), m.in. do robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach - art. 50 ust. 1 pkt 4. Organy w przedmiotowym postępowaniu nie mogły dokonać w sposób prawidłowy sprawdzenia, ponieważ prawomocna decyzja PINB w T. z dnia [...].04.2006r. znak: [...], była wadliwa, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakładając w tej decyzji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych nie nałożył na inwestora wykonania innych określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym naruszył cyt. przepis prawa materialnego art. 51 ust. 1 pkt 3 i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast co do zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu l instancji to należy stwierdzić, że decyzje te miały na celu zakończenie postępowania legalizacyjnego, a więc doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, a zaskarżona decyzja nie czyni zadość temu obowiązkowi, ponieważ okap dachu pozostaje nadal o takiej samej szerokości jak przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego. Organ ograniczając się w zaskarżonej decyzji tylko do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nie dysponuje żadnym środkiem który mógłby doprowadzić do przymuszenia inwestora do obcięcia okapu, która to czynność faktycznie dopiero spowodowałaby, że istniejący obiekt byłby zgodny z przepisami. Z tych też powodów decyzje te są wadliwe, naruszające przepis prawa materialnego art. 51 ust. 4, którego naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższych uchybień, organy obu instancji w swoich wyrzeczeniach decyzji w sposób nieprawidłowy orzekły o "pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych", skoro organ nie wydawał postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Mając na uwadze powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego uchylenie decyzji organów obu instancji, a także decyzji PINB w T. z dnia [...] kwietnia 2006 roku znak: [...] w świetle powyższych ustaleń Sądu, jest zasadne, gdyż naruszenie ich miało wpływ na wynik sprawy. Organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 w związku z art. 50 ustawy z dnia 7.07.1994r Prawo budowlane w sprawie robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na wymianę dachu . Odnośnie zarzutów podniesionych w skardze, to na obecnym etapie postępowania ich ocena jest przedwczesna albowiem sprawa administracyjna wymaga ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w oparciu o naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. Sąd orzekający w niniejszym składzie w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 10.02.1981r, SA 910/80, ONSA 1981r. nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia WP LexisNexis W-wa 2005r. str. 145 1.14, iż kontrola Sądu następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l i pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w myśl których, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie w pkt III wyroku wydano na podstawie art. 152 cyt. ustawy w myśl którego, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.