II SA/Kr 1593/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Kęty na postanowienie nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 września 2014 r., znak: [....] w przedmiocie obowiązku sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego budynku skargę oddala. Postanowieniem z dnia 19 maja 2014 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. orzekł "na rzecz Gminy K. (...) jako właściciela, o obowiązku sporządzenia i dostarczenia do siedziby organu, wykonanej przez uprawniony podmiot ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalno - usługowo - handlowego, zlokalizowanego w K. przy ul [...] na działce nr [...] ze względu na uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku mieszkalno - usługowo - handlowego. Opracowanie to powinno zawierać sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Termin wykonania powyższego obowiązku i przedstawienia tut. organowi w/w ekspertyzy zakreśla się do dnia 31 września 2014 r." Uzasadniając postanowienie PINB stwierdził, że w dniu 5 marca 2014 r. wpłynęło do niego pismo J.K. w sprawie złego stanu technicznego obiektu budowlanego zlokalizowanego w K. na działce nr [...] . W dniach 4 kwietnia 2014 r. oraz 7 maja 2014 r. przeprowadzono czynności kontrolne w zakresie stanu technicznego budynku, w trakcie których stwierdzono, że na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalno-usługowo-handlowy (12 lokali mieszkalnych oraz 6 lokali użytkowych). W zakresie lokali mieszkalnych budynek jest nieużytkowany, nieużytkowana jest także część parteru, w której zlokalizowana była w przeszłości ubojnia. Parametry techniczne wg zapisów w książce obiektu: powierzchnia zabudowy 731,5 m2; powierzchnia użytkowa 1392,48 m2; kubatura 5356 m3. Obiekt częściowo podpiwniczony, czterokondygnacyjny: piwnica, parter, piętro, poddasze nieużytkowe. Stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny obiektu opisany w załącznikach nr 1,2,3,4 do protokołu. Po rozpatrzeniu zażalenia Gminy K. od powyższego postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 2 września 2014 r., znak [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art.104 i art.144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), art. 81c ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 tekst jednolity z późn. zm.) utrzymał skarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia przypomniano, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest elementem postępowania dowodowego, które poprzedza wydanie decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę administracyjną. Realizacja obowiązków nałożonych w tym trybie pozwoli organowi nadzoru budowlanego na zgromadzenie materiału dowodowego, stanowiącego podstawę merytorycznego zakończenia postępowania. Nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, może być dokonane tylko wówczas, gdy istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. To organ nadzoru budowlanego, a nie strona, musi wykazać, czy istnieją uzasadnione wątpliwości, o których mowa powyżej. Muszą one zatem znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Organ odwoławczy uznał, że przesłanka dotycząca istnienia uzasadnionych wątpliwości organu nadzoru budowlanego co do prawidłowego stanu technicznego budynku mieszkalno - usługowo - handlowego, zlokalizowanego przy ul. [...] w K. została w niniejszy przypadku spełniona. Wskazują na to przede wszystkim wyniki kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniach 4 kwietnia 2014 r. oraz 7 maja 2014 r. W trakcie kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości jego stanu technicznego, co znalazło odzwierciedlenie w protokołach kontroli. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zawarł rozległe cytaty z załączników do protokołu kontroli w odniesieniu do każdej kondygnacji budynku z osobna. Między innymi: ← w piwnicy stwierdzono mocne zawilgocenie posadzki, znaczne ubytki ścian fundamentowych, mechaniczne uszkodzenia sklepień łukowych, brak wentylacji, ściany zawilgocone; ← na parterze budynku stwierdzono ściany zawilgocone, odparzenia tynków, wykwity solne, ślady niefachowych przeróbek instalacji wod-kan., inst. elektrycznej, ubytki budulca, braki spoiwa; ← na piętrze kontrolowanego budynku stwierdzono zdewastowaną stolarkę otworowa, braki w szkleniu, ← na poddaszu budynku istniała korozja biologiczna konstrukcji dachowej, braki elementów konstrukcyjnych, nieszczelności pokrycia dachowego, deformacja połaci dachowych, duże ilości gruzu ceglanego nagromadzone na stropie w przestrzeni strychowej. Nieprawidłowości stwierdzono również w odniesieniu do dziedzińca (deformacja powierzchni połaci dachowych, niektóre kominy ponad dachem uszkodzone, ubytki pokrycia dachowego z dachówki cementowej, pęknięte nadproże wejścia na klatkę schodową, liczne pęknięcia ścian na całej wysokości, odparzenia tynków, ubytki budulca ścian) oraz elewacji zachodniej i północnej (ubytki, odspojenia tynków zewnętrznych, ubytki budulca na styku z gruntem, liczne i rozległe mechaniczne uszkodzenia w obrębie bramy przejazdowej). Ponadto w trakcie kontroli wykonano dokumentację fotograficzną przedmiotowego obiektu, która jednoznacznie potwierdza istnienie opisywanych w protokole nieprawidłowości jego stanu technicznego. Na niewłaściwy stan techniczny określonych elementów obiektu budowlanego wskazano także w protokołach z przeglądu technicznego tego budynku z dnia 7 listopada 2013 r. oraz 7 listopada 2011 r. sporządzonych przez A.S. (upr. bud. nr [...] ). W jednym z dokumentów autor w związku z aktualnym stanem technicznym badanego budynku zalecił wykonanie cyt. "ekspertyzy technicznej całego ustroju budowlanego (kompletnego)". W związku z powyższym WINB w K. potwierdził stanowisko organu I instancji, iż przedmiotowy budynek znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym i w związku z tym organ I instancji zobligowany jest do podjęcia działania zmierzającego do likwidacji wykrytych nieprawidłowości, zarówno już ujawnionych przez PINB, jak i dodatkowych, ewentualnie wskazanych w zażądanej ekspertyzie technicznej budynku. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu - WINB w K. za bezzasadny uznał zarzut naruszenia przez organ I instancji w prowadzonym przez siebie postępowaniu art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., czy też art. 80 k.p.a. Nie sposób bowiem analizując protokół kontroli przedmiotowego budynku mieszkalnego (wraz z załącznikami i dokumentacją fotograficzną) uznać, że budynek mieszkalno - usługowo - handlowy, zlokalizowany przy ul. [...] w miejscowości K. znajduje się w odpowiednim stanie technicznym (co może sugerować treść zarzutów). Postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina K. , zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy za pomocą dowodów i brak całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego, przez co nieprawidłowo uznano, że przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, a także art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodów) wystarczająco wykazuje, że stan przedmiotowego uzasadnia wątpliwości co do jego stanu technicznego. Ponadto skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 81c ust 2. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, mimo iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki warunkujące stosowanie tego przepisu. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę podniesiono, że nie został zebrany cały materiał dowodowy, a ustalenia PINB obarczone są błędami, jak np. w odniesieniu do stanu przewodu kominowego. Gmina dysponuje protokołem nr [...] z dnia 29 listopada 2013 sporządzonym przez mistrza kominiarskiego R.M. , który stwierdza, że przewody kominowe w budynku przy ul. [...] w K. odpowiadają przepisom ustawy Prawo budowlane. Niemożliwe jest zatem, aby przez okres około czterech miesięcy stan przewodów kominowych uległ takiemu pogorszeniu, żeby miało to stanowić o istnieniu uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku. PINB nie zgromadził wystarczających dowodów, ażeby udowodnić, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku. Ponadto twierdzenia organu I stopnia, co do stanu technicznego budynku nie są przekonywające, gdyż nie bardzo wiadomo na jakich podstawach oparte są ocenne stwierdzenia organu. Zgodnie z treścią art. 81c ust. 2 u.p.b., organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W niniejszej sprawie stan faktyczny nie mógłby wywołać wymaganych powyższym przepisem uzasadnionych wątpliwości. Ponadto, nawet gdyby przyjąć wersję przeciwną, organ nie może przerzucać na stronę całego ciężaru takiego postępowania dowodowego, w tym m.in. jego kosztami, gdyż to jego obowiązkiem opisanym w art. 77 § 1 k.p.a. jest zebranie całego materiału dowodowego. Nawet względy ekonomiki procesowej bądź poszukiwania oszczędności przez organy nadzoru budowlanego nie mogą uzasadniać przeciwnego prawu obciążania stron postępowania nieuzasadnionymi kosztami postępowania dowodowego. Skarżący nie znajduje uzasadnienia dla nakazania sporządzenia ekspertyzy, a już tym bardziej w tak szerokim zakresie, co wiąże się z bardzo wysokimi kosztami. Organ nie jest uprawniony przez żaden przepis prawa do przerzucania całości ciężaru dowodowego na stronę, ograniczając wysiłki organu jedynie do przeprowadzenia czynności kontrolnych. Powyższe narusza art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że gmina planuje remont obiektu z przeznaczeniem na lokale komercyjne, jednakże nie ma jeszcze środków na ten cel. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Jak słusznie zauważyły organy nadzoru budowlanego postanowienie to ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. II OSK 353/11, LEX nr 1219138). Jedyną przesłanką warunkującą nałożenie na stronę postępowania (w tym wypadku właściciela nieruchomości) obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego budynku jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1486/11 (LEX nr 1367295) nakładając w drodze postanowienia obowiązek sporządzenia i dostarczenia w odpowiednim terminie ocen i ekspertyz organ winien szczegółowo wykazać w jego motywach, że w danej sprawie zaistniała właśnie taka sytuacja, która wskazuje na powstanie "uzasadnionych wątpliwości", co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Jednocześnie jego stanowisko powinno mieć dostateczne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie art. 81c ust. 2 p.b., musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. W ocenie Sądu takie wątpliwości co do stanu technicznego budynku położonego w K. przy ul [...] na działce nr [...] zostały w niniejszej sprawie wykazane. Aktualny stan techniczny budynku został szczegółowo opisany w protokołach kontroli, na które powołują się organy I i II instancji, a także udokumentowany za pomocą materiału fotograficznego znajdującego się w aktach sprawy. Z protokołów tych wynika, że zakres wadliwości, uszkodzeń i ubytków w substancji budynku jest bardzo duży. W aktach sprawy znajduje się również książka obiektu budowlanego, w której już w 2002 roku wpisano "konstrukcje więźby - częściowo do wymiany", a w 2003 r. wpisano "elewacja do odnowienia, więźba częściowo do wymiany, remont dachu (uzupełnienie dachówek), balkony do naprawy i schody zewnętrzne". Również powołane w zaskarżonej decyzji protokoły z przeglądu stanu technicznego budynku: pięcioletni z 2011 roku i roczny z 2013 roku potwierdzają zły stan techniczny budynku. W aktach sprawy znajduje się również kopia orzeczenia technicznego dotyczącego przedmiotowego budynku, sporządzonego w sierpniu 2008 r. przez rzeczoznawcę budowlanego A.B. , gdzie stan techniczny budynku określono jako zły, choć nie awaryjny. Wprawdzie niektóre elementy budynku były wówczas w dobrym stanie - co dotyczyło głównie części użytkowanej (stolarka okienna lokali usługowo - handlowych zlokalizowanych na parterze, tynki wewnętrzne w tych lokalach, schody), jednakże większość elementów określona jest w tym opracowaniu jako znajdująca się w złym bądź fatalnym stanie technicznym. Autor opracowania zalecił, by "bez zbędnej zwłoki podjąć przygotowania do przeprowadzenia remontu generalnego obiektu lub jego przebudowy". Jednocześnie w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, by w ciągu ostatnich lat prowadzono w budynku jakiekolwiek roboty budowlane. W świetle tych dowodów nie można zgodzić się z zarzutem, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. naruszył art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego I i II instancji zebrały bogaty materiał dowodowy, który dał podstawę do przyjęcia, że zakres uszkodzeń przedmiotowego budynku jest tak znaczny, że budzi uzasadnione wątpliwości co do jego stanu technicznego. Budynek jest w większości nieużytkowany, niszczeje, a zły stan techniczny istnieje już od wielu lat. Wątpliwości co do stanu technicznego uzasadnione są właśnie wieloletnimi zaniedbaniami i dużym rozmiarem stwierdzonych nieprawidłowości. Należy podzielić stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, iż kompleksowa analiza zawarta w ekspertyzie stanu technicznego budynku, zawierającej także sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości doprowadzi do wykrycia wszystkich istniejących nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego obiektu, co w przyszłości pozwoli organowi I instancji na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy i doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Leży to również w interesie samej Gminy K. , która w perspektywie planuje remont obiektu z przeznaczeniem na lokale komercyjne ( protokół rozprawy z dnia 16 stycznia 2015 Tym samym prawidłowe było zastosowanie art. 81c ust 2 ustawy Prawo budowlane w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia stanu faktycznego w odniesieniu do stanu przewodu kominowego należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji stwierdzono jedynie - za protokołem kontroli - "niektóre kominy ponad dachem uszkodzone, rozmrożone". Z kolei w protokole rocznym z przeglądu stanu technicznego budynku z 2013 roku stwierdzono, że stan kominów ponad dachem jest dostateczny, ich stan określono jako dostateczny także w protokole przeglądu pięcioletniego w 2011 roku, gdzie jednocześnie zwrócono uwagę, że zachodzi niebezpieczeństwo upadku pojedynczych cegieł i przewodów kominowych na chodniki i place wewnętrzne (dziedziniec). Natomiast A.B. w wymienionym już wcześniej opracowaniu stwierdził: "kominy ponad połacią dachową wykonano z cegły pełnej, nieotynkowanej, stan techniczny - zły" oraz "trzony kominowe wykonane z cegły ceramicznej palonej, na zaprawie cementowo-wapiennej - ich stan można określić jako średni". Żaden z tych dowodów nie stoi w sprzeczności z protokołem nr [...] z dnia 29 listopada 2013 sporządzonym przez mistrza kominiarskiego R.M. , który stwierdza, że przewody kominowe w budynku przy ul. [...] w K. odpowiadają przepisom ustawy Prawo budowlane. Ekspertyza stanu technicznego, której dotyczy zaskarżonej postanowienie, ma dotyczyć całego budynku, jego wszystkich elementów, w tym również przewodów kominowych, co jednak nie musi oznaczać, że stan techniczny każdego z tych elementów jest zły. Trudno jednak wyobrazić sobie, by organ nadzoru budowlanego nakładając na stronę obowiązek sporządzenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku wyłączał z opracowania niektóre elementy tego budynku, skoro istotą tej ekspertyzy ma być kompleksowe podejście do całego obiektu budowlanego. Tak więc nawet jeśli stan techniczny przewodów kominowych jest mniej zły niż stan pozostałych elementów budynku, uzasadnione było na gruncie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy dotyczącej całego budynku, w tym również tych przewodów kominowych. Z tego też względu nie można podzielić zarzutu, że niemożliwe jest, aby przez okres około czterech miesięcy stan przewodów kominowych uległ takiemu pogorszeniu, żeby miało to stanowić o istnieniu uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły kompetencji wynikających z przepisów prawa budowlanego, nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania i dlatego skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.