II SA/Kr 1594/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 kwietnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Anna Szkodzińska WSA Renata Detka (del) (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] 2001 r. Nr : [...] w przedmiocie : ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II stwierdza , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego A. T. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1594/01 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] 2001 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta G., ustalone zostały na podstawie art. 39 i 40 ust. l i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji położonej w G. przy ulicy K. - w zakresie działek ewidencyjnych oznaczonych numerami 674/4, 702/5, 648/1, 713/10, 678/1, 679/1, 693/1, 713/8, 680/1, 693/7, 714/3, 714/9, 713/5, 713/7, 714/12, 714/7, 720/5, 714/15, 714/13, 835/2 i 693/5- polegającej na budowie ulicy[...]. W uzasadnieniu podniesiono, że inwestycja ta zgodna jest z planem zagospodarowania przestrzennego miasta G., a zatem w świetle art. 43 ustawy, o której mowa wyżej, nie można było odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Od rozstrzygnięcia powyższego odwołanie złożył A. T.-właściciel działki oznaczonej nr 647/4 zarzucając, że do rozpoznania sprawy niniejszej winien zostać wyznaczony inny organ, gdyż wniosek złożył Zarząd Miasta G., któremu przewodniczy Burmistrz, dający jednocześnie upoważnienie do wydania decyzji o ustaleniu w.z. i z.t. Zachodzi zatem sytuacja, o jakiej mowa w art. 24 § l pkt l kpa, skoro pomiędzy rozpatrującym wniosek pracownikiem organu administracji publicznej a wnioskodawcą zachodzi taki stosunek podrzędności, że wynik postępowania może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Ponadto wydana decyzja powinna określać ogólne wymagania, które przesądzą z punktu widzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o ukształtowaniu projektowanej inwestycji w sposób wiążący projektanta, jak również organ zatwierdzający projekt budowlany i wydający pozwolenie na budowę. Rozpoznając odwołanie A. T., Samorządowe Kolegium odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] 2001 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji nie podzielił argumentów odwołania, że zachodzi przesłanka wyłączenia, o jakiej mowa w art. 24 § l pkt l kpa, gdyż "Zarząd Miasta działa kolegialnie i chociaż jego przewodniczącym jest Burmistrz, to jednak nie jest to ta sama osoba prawna co sam Burmistrz, ustawowo uprawniony do wydawania decyzji o w.z. i z.t." Nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący niedopełnienia wymogów ustawowych w zaskarżonej decyzji, albowiem zawiera ona wszystkie elementy, wymienione w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że planowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami zawartymi na rysunku oraz w tekście aktualnego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja organu I-szej instancji jest zgodna z prawem. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia organu odwoławczego złożył A.T. wnosząc ojej uchylenie jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] 2001 r. oraz "przekazanie sprawy organowi I-szej instancji do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu przepisów kpa i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym". Skarżący podtrzymał zarzut dotyczący wyłączenia Burmistrza Miasta G. od rozpoznania niniejszej sprawy oraz niedopełnienia przez organy oby instancji wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w świetle art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie zajmując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie ze wszystkimi argumentami w niej podniesionymi można się zgodzić. W szczególności, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącego, że Burmistrz Miasta G., będący organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do treści ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U nr 15 z 1999 r., póz. 139 - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia), podlegał w niniejszej sprawie wyłączeniu na podstawie art. 24 § l pkt l kpa. W literaturze i orzecznictwie NSA prezentowane są różne, rozbieżne często stanowiska dotyczące powyższej kwestii, koncentrujące się przede wszystkim na próbie odpowiedzi na pytanie, czy konkretne organy jednostek samorządu terytorialnego są właściwe do rozpatrywania spraw powierzonych im podstawie ogólnych norm ustawowych także wówczas, gdy mają w postępowaniu administracyjnym interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. W uchwale z 19 maja 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § l pkt l i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważniania przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta ( ONSA 2003/4/115 ). NSA w uzasadnieniu tej uchwały podniósł, że prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i jako organ rozpoznający tę sprawę. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można zatem uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta ( art. 24 § l pkt l kpa). Wyłącza to w konsekwencji możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta, co czyni organ wykonawczy gminy niezdolnym do załatwienia sprawy (art. 26§ 3 kpa). W tej sytuacji znajdą odpowiednie zastosowanie postanowienia art. 26 § 2 kpa i sprawa podlega załatwieniu przez organ wyższego stopnia. Zapatrywanie przedstawione wyżej, gdyby je podzielić, mogłoby mieć zastosowanie także w sprawie niniejszej, w której wnioskodawcą (a zatem przy przyjęciu poglądu wyrażonego w uchwale NSA - stroną w rozumieniu art. 28 kpa) jest Gmina Miasta G., zaś organem właściwym do rozpoznania złożonego przez nią wniosku jest Burmistrz Miasta G., reprezentujący tę gminę na zewnątrz. Skład orzekający w sprawie niniejszej wyraża jednak inny pogląd reprezentując stanowisko, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeżeli do wydania decyzji w I-szej instancji upoważniony jest burmistrz (wójt, prezydent miasta ) tej gminy. W takiej sytuacji organ ten nie przestaje być właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych przepisami prawa materialnego. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zapatrywanie przedstawione w glosie krytycznej prof. Tadeusza Wosia do cytowanej na wstępie uchwały NSA (publ. Samorząd Terytorialny 12/2004), w której autor stwierdza, że stanowisko przyjęte w komentowanej uchwale nie służy realizacji konstytucyjnej idei powierzenia samorządowi terytorialnemu zadań publicznych i pozostaje w sprzeczności ze szczegółowymi unormowaniami kompetencyjnymi dotyczącymi gmin. Z mocy bowiem tych unormowań kompetencyjnych lub norm materialnego prawa administracyjnego organy tych gmin zostały upoważnione do kształtowania stosunków (w tym również cywilno-prawnych), których jedną ze stron jest własna gmina organu. Ustawodawca świadomie tak ulokował organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, że występują one jednocześnie jako podmiot prowadzący postępowanie i załatwiający sprawę poprzez wydanie decyzji oraz jako podmiot materialnoprawnego stosunku prawnego, który zostaje skonkretyzowany w tej decyzji. Jednym z argumentów przemawiających za taką właśnie wolą ustawodawcy jest fakt, że przepis art. 27 kpa, dodany przez art. art. l pkt 11 ustawy z 24 maja 1990 r. zmieniającej kpa z dniem 27 maja 1990 r. (stanowiący, że organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina; w takim przypadku sprawę załatwiał organ innej gminy wyznaczony przez kolegium odwoławcze przy sejmiku - w sprawach należących do zadań własnych gminy, lub wojewoda -w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej), został skreślony przez art. 25 pkt 3 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych z dniem 6 grudnia 1994 r. (Dz.U. nr 122, poz. 593 z późn. zm.). Z tych też względów stanowiska wyrażonego na wstępie uzasadnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela. Mimo to, wywołana wniesieniem tej skargi sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła do jej uchylenia, albowiem organy obu instancji dopuściły się tego typu naruszeń prawa procesowego, że mogły one mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § l pkt l b i c w zw. z art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270). Po pierwsze, nie ustalono właściciela działki oznaczonej nr 714/3, przez którą zgodnie z wnioskiem przebiegać ma planowana droga oraz właścicieli działek 713/6 i 717/2 sąsiadujących z tą inwestycją - co wynika ze znajdującego się w aktach wyrysu z mapy ewidencyjnej. Odpis decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I-szej instancji doręczył jedynie niektórym stronom mimo, że na podstawie wypisu z ewidencji gruntów miasta G., znajdującego się w aktach, można ustalić - poza właścicielami, o których mowa wyżej - pozostałe osoby zainteresowane w rozumieniu art. 28 kpa. Co więcej, trudno odgadnąć kryteria, jakimi kierował się organ dokonując wybiórczej selekcji stron, którym doręczył decyzję, a które pominął. Co za tym idzie, osoby te nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy, co stanowi podstawę do jego wznowienia w oparciu o art. 145 § l pkt 4 kpa. Uchybienia tego nie tylko nie zauważył organ II instancji rozpatrując odwołanie złożone przez A. T., ale sam dopuścił się podobnego naruszenia art. 10 kpa oraz 109 § l kpa, doręczając odpis swojej decyzji jedynie odwołującemu się, Urzędowi Miasta G. oraz Starostwu Powiatowemu w G. Po drugie, decyzja organu I-szej instancji dotyczy działki oznaczonej nr 674/4, której nie obejmował wniosek, nie ma zaś w decyzji ujętej działki nr 647/4, będącej własnością A. T., przez którą inwestycja ma przebiegać. Biorąc pod uwagę zbieżność cyfr w obu numerach, okoliczność ta jest najprawdopodobniej wynikiem pomyłki w oznaczeniu działki, niemniej jednak pozostała niezauważona przez organ odwoławczy, co nie powinno mieć miejsca. Po trzecie, załącznik nr l do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie odpowiada wymogom określonym w art. 42 ust. l pkt 6 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji ), albowiem na mapie nie ma oznaczonych linii rozgraniczających teren inwestycji oraz linii jej przebiegu. Zaznaczona jest jedynie linia koloru zielonego, której znaczenia w rozumieniu wymogów powołanego wyżej przepisu nie można odczytać-wobec braku jakichkolwiek objaśnień (legendy) oznaczeń naniesionych na mapie. Załącznik ten jako integralna część decyzji winien być ponadto podpisany, co wynika z art. 107 § l kpa. Po czwarte, z treści znajdujących się w aktach kserokopii dokumentów, z których tylko dwa poświadczone są za zgodność z oryginałem, nie sposób zweryfikować twierdzenia, że planowana we wniosku inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co jest wymogiem ustalenia w.z.i z.t. w oparciu o przepis art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dokumenty te powinny być na tyle czytelne, aby nie było żadnych wątpliwości co do tego, że przedstawiają teren opisanego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto winno z nich wynikać, jakie konkretne ustalenia planu dotyczą tego właśnie terenu. Złożone do akt kserokopie dokumentów, wymogów tych nie spełniają. Uchybienia, o jakich mowa wyżej - popełnione przez organy obu instancji -powodują konieczność uchylenia wydanych przez nich decyzji w oparciu o powołany już przepis art. 145 § l pkt b i c w zw. z art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 97 § l ustawy z 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, po. 1271 ze zm.). Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I-szej instancji mając na uwadze poczynione wyżej uwagi ustali krąg osób mających interes prawny w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa, umożliwi im udział we wszystkich etapach tego postępowania stosownie do treści art. 10 kpa i doręczy wydaną przez siebie decyzję. Będzie przy tym pamiętał, że przymiot strony przysługuje nie tylko wieczystemu użytkownikowi nieruchomości, ale także jej właścicielowi; jeżeli jest nim Skarb Państwa - stroną będzie właściwa jednostka go reprezentująca, którą należy ustalić. Przy wydaniu decyzji uwzględni organ ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dołączając takie wypisy z planu, aby spełniały one wymogi, o jakich była już mowa wyżej i aby nie było wątpliwości co do tego, że przedstawiają teren planowanej we wniosku inwestycji. Będzie także organ pamiętał, aby załącznik graficzny do decyzji został podpisany jako jej integralna część i w przypadku mapy - zawierał objaśnienia oznaczeń na niej naniesionych, stosownie do wymogów ustawy o planowaniu przestrzennym w jej aktualnie obowiązującym brzmieniu.