II SA/Kr 1597/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2018 r. sprzeciwów Z. F. i K. F. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 18 października 2017 r., nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki sprzeciwy oddala. Decyzją z dnia 20 października 2015 r. znak: [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał K. F. rozbiórkę obiektu namiotowego, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], w miejscowości K. D., na koszt własny. Przyczyną wydania nakazu rozbiórki bez wdrożenia postępowania legalizacyjnego było ustalenie, że współwłaściciel działki nr ewid. [...] R. K. nie wyrażał zgody na legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez K. F. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 października 2017 r., Znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. póz.1257, dalej: "Kpa"), art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., póz. 1332, dalej: "u.p.b.") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednak analiza zgromadzonego materiału dowodowego mimo jego uzupełnienia wskazuje, że posiada on nadal braki w zakresie uniemożliwiającym utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji MWINB wskazał, że jak wynika z treści księgi wieczystej Nr [...] działka ewidencyjna nr [...] oraz nr [...] w K. D. stanowi współwłasność K. F. i Z. F. oraz B. M. K.. Natomiast z treści księgi wieczystej Nr [...] wynika, że działka ewidencyjna nr [...] w K. D. stanowi współwłasność B. M. K. oraz R. K. K., jednak w dziale III znajduje się ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W aktach PINB zalega przedłożona przez B. K. kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 29 czerwca 2017r. sygn. akt I [...] którym umorzono, ze względu na zawarcie ugody sądowej, postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym w W. (sygn. akt I [...] wniosku R. K. przy uczestnictwie B. K. o podział majątku wspólnego. W protokole z dnia 29 czerwca 2017r. z rozprawy wpisano w punkcie 3.1, że nieruchomość składająca się z działki o nr ewid. [...] w K. D. została przyznana na wyłączną własność uczestniczki B. K.. Jednak brak jest dowodu, że przedłożone postanowienie jest prawomocne. Ponadto w protokołach z czynności kontrolnych oraz z przesłuchania strony z dnia 6 września 2017r. widnieje podpis B. F., natomiast stroną niniejszego postępowania jest B. K.. Także w księgach wieczystych prowadzonych dla działek o nr ewid. [...], [...] i [...] w K. D. widnieje, jako współwłaściciel nieruchomości B. M. K.. Jednakże w aktach PINB brak dokumentu, z którego wynikałaby zmiana nazwiska przez B. K.. Zatem konieczne jest pozyskanie stosownego dokumentu wyjaśniającego prawidłowe nazwisko strony. Nadto wyjaśnienia wymaga okoliczność sprzedaży przekrycia namiotowego w dniu 1 sierpnia 2017r. I. H., o czym poinformowała B. F. do protokołu w dniu 6 września 2017r. W aktach nie zalega bowiem w/w umowa sprzedaży przekrycia namiotowego. Nie jest jasne, czy I. H. winien być stroną niniejszego postępowania. Zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB winien ustalić, czy I. H. przysługuje przymiot strony. Reasumując, konieczna jest weryfikacja przyjętego kręgu stron postępowania. Ponadto z akt sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny kto jest inwestorem przedmiotowego obiektu namiotowego o wymiarach 18,00 x 12,05 m położonego na działkach o nr ewid. [...] i [...] w K. D., bowiem zapisy protokołów nie są w tym względzie jednoznaczne. MWINB w celu wyjaśnienia powyższego postanowieniem nr [...] z dnia 27 lipca 2017 r. zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego m. in. w tym zakresie. Jednak protokoły z przesłuchania Z. F., W. G. - pełnomocnika K. F. oraz B. F. nie wyjaśniają jednoznacznie tej kwestii. Zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB winien ustalić jednoznacznie osobę inwestora. Również z akt sprawy nie wynika, czy na przedmiotowy obiekt była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie do organu administracji architektoniczno - budowlanej. Organ I instancji nie zwrócił się do właściwych organów o taką informację. Protokoły zalegające w aktach PINB nie wyjaśniają tej kwestii jednoznacznie. Natomiast w protokole z dnia 6 września 2017r. W. G. - pełnomocnik K. F. wskazał: według mojej wiedzy budowa nie była poprzedzona pozwoleniem na budowę i zgłoszeniem robót budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego wobec braku potwierdzenia powyższej informacji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, oświadczenia W. G. nie można uznać za wystarczające. Ponadto należy wskazać, że postanowieniem nr [...] z dnia 27 lipca 2017 r. zlecono PINB uzupełnienie materiału dowodowego m.in. poprzez ustalenie m.in. daty budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Jak wynika z protokołów z przesłuchania stron w siedzibie PINB w dniu 6 września 2017r. żadna ze stron nie wskazała daty budowy obiektu. Zatem organ I instancji zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § l Kpa przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy administracyjnej w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy materiał dowodowy, podejmując wszelkie kroki zmierzające do ustalenia daty budowy przedmiotowego obiektu namiotowego, korzystając z wszelkich dostępnych środków dowodowych, w tym poprzez zdjęcia lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W.. Ponadto z opisu przedmiotowego obiektu wynika, że obiekt namiotowy posiada konstrukcję nośną stalową, a pokrycie stanowi materiał namiotowy. Jak wskazano w protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu 6 września 2017r.: "Obiekt prawdopodobnie posadowiony jest na stopach fundamentowych". Zgodnie z art. 3 pkt 2 u.p.b budynek jest to wyłącznie taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Budowla to każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Natomiast zgodnie z art.3 pkt 5 u.p.b. ilekroć w ustawie jest mowa o: tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zatem kwalifikacja obiektu budowlanego, jako tymczasowego możliwa jest w sytuacji gdy jest to przekrycie namiotowe, o ile jednocześnie jest to obiekt niepołączony trwale z gruntem lub też przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b. Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Przedmiotowy obiekt istnieje co najmniej od 2015r. (vide protokół z dnia 17 lipca 2017r. -karta 9 akt PINB). Organ nie ustalił co prawda czy posiada fundamenty, jednak dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Zatem należy uznać, że przedmiotowy obiekt jest trwale połączony z gruntem i na jego budowę było wymagane pozwolenie na budowę. Zatem w sytuacji ustalenia, że obiekt jest nielegalny właściwym trybem będzie art. 48 u.p.b. W tej sytuacji PINB niezasadnie zastosował w niniejszej sprawie art. 49b u.p.b. Ponadto błędna wykładnia art. 52 u.p.b. z 1994r. oraz nałożenie obowiązku jedynie na K. F., który w dacie orzekania przez organ I instancji nie posiadał oraz obecnie nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane działką o nr ewid. [...] w K. D., na której m.in. położony jest przedmiotowy obiekt budowlany, sprawiły, iż PINB niezasadnie nałożył obowiązek na Inwestora, zamiast na wszystkich współwłaścicieli działek o nr ewid. [...] oraz [...] w K. D., a powyższa decyzja PINB jest niewykonalna. Reasumując przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB winien zweryfikować krąg stron postępowania, osobę inwestora, datę powstania obiektu oraz ustalić czy inwestor posiadał pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, a następnie wdrożyć właściwy tryb postępowania. Ponadto sentencja zaskarżonej decyzji jest nieprecyzyjna. Nie wynika z niej jaki obiekt podlega rozbiórce - jego wymiary ani konstrukcja. Organowi jest z urzędu wiadome, ze względu na prowadzone przed MWINB postępowanie odwoławcze znak: [...], że na działkach o nr ewid. [...] i [...] istnieje także drugi obiekt namiotowy, którego Inwestorem jest również K. F., różniący się w zakresie wymiarów od drugiego obiektu namiotowego. Zatem nie podanie w sentencji decyzji wymiarów obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce może rodzić wątpliwości co do przedmiotu niniejszego postępowania oraz wpływać na niewykonalność decyzji PINB. W tym miejscu należy wskazać, że mimo uzupełnienia materiału dowodowego w toku postępowania odwoławczego nie jest możliwa reformacja rozstrzygnięcia PINB przez MWINB w zakresie podstawy prawnej i zobowiązanego ze względu na fakt, że zostałby naruszony art. 15 k.p.a. Wobec powyższego, Organ odwoławczy zobligowany był z powyższych przyczyn uchylić zaskarżoną decyzję. Uchybienia w zakresie naruszenia przepisów postępowania przez PINB oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy administracyjnej rzutują na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji i powodują konieczność jego uchylenia zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kpa. Od powyższej decyzji kasatoryjnej sprzeciwy wnieśli Z. F. i K. F., kwestionując uznanie R. K. za stronę postępowania. Jedynymi właścicielami przedmiotowych nieruchomości są obecnie K., Z. i B. F.. Sprawy zostały początkowo zarejestrowane pod sygn. II SA/Kr 1597/17 i II SA/Kr 1598/17, a postanowieniem z dnia 31 stycznia 2018 r. zostały na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 1597/17. Odpowiedź na sprzeciwy nie została sporządzona. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w dniu 18 października 2017 r. - a więc już po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zastosowanie do tej sprawy znajdą przepisy w brzmieniu nadanym omawianą nowelizacją. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151a o brzmieniu: "§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. § 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. § 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie." Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy". Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Przepis ten został w niniejszej sprawie zastosowany prawidłowo przez Wojewodę [...] Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. dotknięta jest tak wieloma brakami, że ich uzupełnienie w ramach postępowania odwoławczego – mimo podjętych przez MWINB prób – nie było możliwe. Organ I instancji nie ustalił, jakiego rodzaju obiekt budowlany jest przedmiotem postępowania. W konsekwencji nie wiadomo, na jakiej podstawie przyjęto, że właściwy będzie tryb postępowania z art. 49b ustawy Prawo budowlane, a więc budowa obiektu bez wymaganego prawem zgłoszenia. Jest to tym bardziej niejasne, że z uzasadnienia decyzji PINB wynika, że obiekt namiotowy posadowiony jest na wylewce betonowej, a konstrukcja stalowa zakotwiona jest do podłoża. Nieprecyzyjnie określono przedmiot postępowania w sentencji decyzji PINB, biorąc pod uwagę, że toczyło się również drugie postępowanie administracyjne zakończone decyzją z tej samej daty, nr [...], której sentencja jest identyczna, a dopiero z uzasadnienia wynika, że dotyczy ona innego obiektu namiotowego (o innych wymiarach) posadowionego na tych samych nieruchomościach. W ogóle nie ustalono daty powstania obiektu, a wątpliwości budzą także ustalenia dotyczące osoby inwestora. Nie zwracano się do organu administracji architektoniczno – budowlanej o wyjaśnienie, czy udzielono pozwolenia na budowę albo czy inwestor dokonał zgłoszenia. Obowiązek rozbiórki nałożono na K. F. pomimo, że nie posiada on prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Również krąg stron postępowania, przyjęty przez organ I instancji, budzi wątpliwości w świetle zmian stanu prawnego nieruchomości, które miały miejsce po wydaniu decyzji I instancji. Wszystkie te okoliczności powodują, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja organu I instancji została wydana bez ustalenia żadnych okoliczności faktycznych i bez wyjaśnienia podstawy prawnej. Odpowiadając na zarzuty skarżących należy stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że na obecnym etapie postępowania Sąd nie może rozstrzygnąć, czy R. K. powinien, czy też nie powinien być stroną postępowania. Jednakże po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. będzie on zobowiązany wszystkie wskazane wcześniej okoliczności dokładnie ustalić na nowo. Dotyczy to również kręgu stron postępowania. Jeżeli okaże się, że R. K. nie jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości ani nie ma interesu prawnego w jej rozstrzygnięciu, to z pewnością zostanie wyeliminowany z kręgu stron postępowania. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.