II SA/Kr 1598/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz NSA Anna Szkodzińska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 20 października 2016 r. znak: [...] na podstawie: - art. 138 § 2 w związku z art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm. dalej: k.p.a.); - art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej: u.p.b.); po rozpatrzeniu odwołania H.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nr [...] z dnia 31 marca 2016r., znak: [...] , którą umorzono postępowanie w sprawie legalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] , dz. Nr [...] w m. N. , gm. K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na podstawie przesłanego materiału dowodowego Organ ustalił, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie został wskazany w skarżonej decyzji organu I instancji. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] , dz. nr [...] w m. N. , gm. K. W toku postępowania organ I instancji w dniu 11 marca 2016 r. przeprowadził oględziny, sporządzając z nich protokół wraz ze szkicami sytuacyjnymi i dokumentacją fotograficzną. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ stwierdził rozbieżności pomiędzy stanem istniejącym a planem inwestycyjnym zatwierdzonym decyzja z dnia 14 stycznia 1985 r. Stwierdzone odstępstwa dotyczyły w szczególności: pogłębienia części piwnicznej (ok. 40 cm), wykonania dodatkowego otworu okiennego na strychu oraz wykonania ścianki kolankowej na poddaszu (wys. ok. 74 cm) zmieniającej kat nachylenia połaci dachu. Następnie po uprzednim zawiadomieniu stron postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy PINB w dniu 31 marca 2016r. wydał zaskarżoną decyzję nr [...] . Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła H.P. . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, badając zarówno prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego, w oparciu o akta sprawy. Przedmiotem postępowania jest rozbudowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości N. Stronami postępowania przed organem I instancji byli: T.K. - właściciel działek nr [...] ,[...] i [...] w N. , M.O współwłaścicielka działki nr [...] w N. i właścicielka samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...] , dla którego prowadzona jest KW o nr [...] , Gmina K. - właściciel działki drogowej o nr ewid. gr. [...] w N. oraz H.P. . Organ dokonał weryfikacji kręgu stron postępowania. W oparciu o odpis elektronicznej księgi wieczystej nr [...] , prowadzonej dla lokalu nr [...] stanowiącego odrębną własność, zlokalizowanego w budynku na działce nr [...] w miejscowości N. , MWINB ustalił, iż na mocy aktu notarialnego z dnia 18 sierpnia 2016 r. repertorium A nr [...] spisanego przed notariuszem L.S. , ww. lokal mieszkalny został sprzedany przez H.P. , R.W. . Zgodnie bowiem z treścią art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zatem R.W. winien być stroną niniejszego postępowania. Wobec tego pismem z dnia 29 września 2016 r. znak: [...] Organ powiadomił R.W. o toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zebranym materiałem dowodowym. Jednocześnie pismem z dnia 20 października 2016 r. znak: [...] poinformowano H.P. o utracie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy przywołał następnie treść art. 6 k.p.a. i art. 105 k.p.a. W ocenie WINB w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania. Nie zgodził się bowiem ze stanowiskiem organu I instancji, że z uwagi na to, iż obowiązująca w 1990 r. tj. w trakcie gdy przedmiotowa rozbudowa została zrealizowana ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie zawierała katalogu istotnych odstępstw od projektu budowlanego, to tym samym brak jest podstawy prawnej do dalszego prowadzenia postępowania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 443 z dnia 27 marca 2015 r.), cyt.: Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 22 lutego 2016 r., zatem po terminie określonym w art. 9 ww. ustawy, cyt.: Ustawa wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 34, który wchodzi w życie w dniu 1 stycznia 2016 r., wobec czego zastosowanie w sprawie znajdują przepisy u.p.b. w aktualnie obowiązującym brzmieniu. Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w aktualnie obowiązującym brzmieniu art. 36 a wskazują na takie odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, które należy uznać za istotne, jednocześnie przepisy art. 50-51 u.p.b. regulują tryb postępowania w sprawie realizacji obiektu budowlanego z istotnym odstępstwem. Tym samym stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku organu I instancji aktualnie obowiązujące przepisy regulują kwestię dotyczącą prowadzenia postępowania w przedmiocie istotnych odstępstw i dotyczą one również obiektów budowlanych realizowanych w oparciu o przepisy wcześniejsze, w tym ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Rzeczą organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie zatem ustalenie czy zmiany dokonane podczas rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w N. odstępujące od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę, mają w myśl art. 36 a u.p.b. charakter istotnych, jeżeli tak organ I instancji wdroży postępowania, o którym mowa w art. 50-51 u.p.b. Istotnym dla sprawy będzie również ustalenie czy przedmiotowy budynek został zgłoszony do użytkowania, bowiem w sytuacji, gdy została wydana decyzja pozwolenia na użytkowanie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie istotnych odstępstw. Powyższe naruszenia przepisów oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie zdeterminował w związku z tym rozstrzygnięcie MWINB w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę złożyła M.O. . Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 9 w zw. z art. 6 ust.1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 443 z 27 marca 2015 r.) przez ich błędną wykładnię prowadzą do konstatacji, że w sprawie niniejszej winna mieć zastosowanie u.p.b z 1994 r., oraz naruszenie art. 103 ust. 2 w zw. z art.108 u.p.b z 1994 r. przez brak ich uwzględnienia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów u.p.b z 1974r., które winny mieć w sprawie zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania a to art.105 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że nie ma on w sprawie zastosowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W ocenie skarżącej stanowisko MWINB nie jest trafne i narusza art. 9 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2015 poz. 443 z 27 marca 2015 r. tj. data ogłoszenia), albowiem powołany przepis reguluje jedynie zastosowanie przepisów, które zostały zmienione lub wprowadzone ww. Ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. Natomiast art. 5 ust.1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. wskazuje jakie przepisy należy stosować, gdy sprawa została wszczęta ale nie zakończona do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. Natomiast organ nie uwzględnił treści art. 103 ust. 2, którego brzmienie jest następujące "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, u.p.b z 1994 r. Zgodnie z art. 108 weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Budowa, której dotyczy postępowanie została zakończona w latach 80-tych, a najdalej w 1990 r. (por. uzasadnienie decyzji organu I instancji i zgodne oświadczania stron w aktach sprawy). W dacie wejścia w życie u.p.b. nie toczyło się wobec tej budowy jakiekolwiek postępowanie administracyjne, a więc art. 103 ust.1 u.p.b. nie ma zastosowania. Skoro tak, to organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy u.p.b z 1974 r. i słusznie umorzył postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości. Może nastąpić jednie wtedy gdy nie ma jego przedmiotu (sprawy administracyjnej) dla zrealizowania, którego postępowanie zostało wszczęte, co organ I instancji prawidłowo ustalił, gdyż w świetle przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, tj. u.p.b z 1974 r. i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji brak jest przedmiotu postępowania, tj. sprawy administracyjnej z uwagi na brak regulacji prawnych w tym zakresie w u.p.b. z 1974 r., które w sprawie mają zastosowanie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014.1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W kontekście powyższych wywodów skargę należało uznać za nieuzasadnioną. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 października 2016 r. znak: [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nr [...] z dnia 31 marca 2016 r. znak [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego, przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w przepisach przejściowych i końcowych ustawy Prawo budowlane z 1994r. przyjęto zasadę, że przepisy tego prawa stosuje się także do spraw będących w toku, tym bardziej więc stosuje się je do spraw, w których postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r., tj. 1 stycznia 1995 r. Wyjątek od zasady z art. 103 ust. 2 dotyczy wyłączenie stosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. do obiektów, których budowa został zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nie ma zatem zastosowania do prowadzenia procedury legalizacyjnej w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, na co słusznie zawraca uwagę organ II instancji. Należy w tym miejscu przytoczyć podzielany przez skład orzekający pogląd wyrażony w wyroku z dnia 24 września 2014 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie do sygn.. akt II SA/Gd 459/14, z którego wynika, że jeżeli przepis art. 103 ust. 2 p.b., będący przepisem intertemporalnym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, wypełniających hipotezę art. 48 w odniesieniu do obiektów budowlanych, nie zaś robót budowlanych, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych sytuacji nie wskazanych w przepisach prawa. Oznacza to w konsekwencji, że norma art. 103 ust. 2 p.b. nie znajdzie zastosowania i w konsekwencji do wykonanych robót budowlanych zastosowanie znajdą przepisy p.b. W podobnym duchu wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2014 r. w sprawie do sygn. akt II OSK 1105/13. Nadto wypada także wskazać, że prawidłowo organ II instancji wskazał jako materialną podstawę rozstrzygnięcia przepisy ustawy Prawo budowlane w ich brzmieniu po dokonaniu zmiany ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 27 marca 2015 r.) w oparciu o jej przepis art. 6 ust.1. W myśl art. 51 ust. 1 u.p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b., właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przywołany powyżej przepis przewiduje trzy alternatywne sposoby prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego) w zależności od tego czy mamy do czynienia z samowolnymi robotami budowlanymi, których nie można zalegalizować, czy też z samowolnymi robotami budowlanymi podlegającymi legalizacji, czy też z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. W tym pierwszym przypadku właściwy organ wydaje decyzję zakazującą dalszych robót lub nawet nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź też nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.). W drugim natomiast, jeżeli okaże się, że jest możliwym doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem i odstępstwa od projektu budowlanego nie są istotne to właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych robót lub czynności w określonym terminie (art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). W trzecim przypadku, gdy odstępstwa od projektu budowlanego są istotne to właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia projektu zamiennego, ewentualnie również obowiązek wykonania pewnych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.). Z kolei art. 36a u.p.b. wskazuje na takie odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, które należy uznać za istotne. Mając na uwadze okoliczności faktyczne niniejszej sprawy , a zawłaszcza stwierdzone przez organ I instancji odstępstwa, nie kwestionowane z resztą w toku postępowania, od decyzji z dnia 14 stycznia 1985 r. wskazać należy, że organ II instancji prawidłowo przyjął i uzasadnił, że w obowiązującym stanie prawnym nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wykonania robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, nawet, gdy dotyczy to robót zrealizowanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 październik 1974 r. Odstąpienie zatem od merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ I instancji w tym stanie rzeczy było niewątpliwie przedwczesne, zaś zaskarżona decyzja w pełni trafna. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.