II SA/Kr 1598/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2026 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2025 r. znak: WI-I.7840.8.10.2025.MŁ w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Starosta [...] decyzją nr [...] z 5 czerwca 2023 r., znak sprawy: [...], zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił J. M. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: "Przebudowa, nadbudowa i częściowa rozbiórka istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią warsztatową, ze zmianą sylwety dachu (kat. I) oraz z rozbudową o część biurową (kat. XIII) wraz z instalacjami: elektryczną, gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i ciepłej wody, kanalizacji opadowej z podziemnym zbiornikiem wód opadowych (kat. VIII), z układem komunikacji wewnętrznej oraz z dwoma murami opadowymi (kat. VIII), na działkach nr: [...]; [...] w miejscowości M., obr. [...]". Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A. P. Wojewoda Małopolski decyzją z 22 lipca 2024 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Wojewody Małopolskiego projekt budowlany i wniosek o pozwolenie na budowę wymagał ponownej weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami prawa i obowiązującym na terenie inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Istotnym z tego punktu widzenia jest odpowiednie przyporządkowanie poszczególnych robót do stanu faktycznego, biorąc jednocześnie pod uwagę lokalizację istniejącego budynku jednorodzinnego w granicach pasa izolującego teren cmentarny o szerokości 50 m. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta [...] decyzją z 25 marca 2025 r., znak: [...] odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania J. M. Wojewoda Małopolski decyzją z 17 października 2025 r., znak: WI-I.7840.8.10.2025.MŁ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji Wojewoda wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.) – zwanej dalej Pb. W jej uzasadnieniu wskazał, że zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej określony został w art. 35 ust. 1 Pb. Tylko w zakresie określonym w tym przepisie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ administracji może podjąć działania korygujące. Wykonując wcześniejsze wskazania wynikające z poprzedniej decyzji Wojewody Małopolskiego postanowieniem z 20 sierpnia 2024 r., znak: [...] Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Pismem z 10 lutego 2025 r. inwestor przedłożył wyjaśnienia w zw. z ww. postanowieniem. W szczególności wyjaśniono, iż inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, bowiem obejmuje przebudowę istniejącego budynku, a nie jego rozbiórkę i budowę nowego obiektu. Do pisma załączono opinię nr ZR 194 Zespołu Rzeczoznawców Przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP dotyczącej definicji przebudowy, z której wynika, że "jeśli nie następuje całkowita rozbiórka obiektu, wówczas mamy do czynienia z jego przebudową." Wojewoda podkreślił, że organ I instancji właściwie przeprowadził postępowanie, dokonując stosownego uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Podzielił przy tym stanowisko tego organu, że przedłożona przez inwestora opinia nr ZR 194 Zespołu Rzeczoznawców Przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP dotyczącej definicji przebudowy nie stanowi oficjalnej wykładni prawa. Dla terenu inwestycji obowiązuje uchwała nr 208/XXVI/2012 z dnia 24 października 2012 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w mieście M. pod nazwa "[...]" (Dz. U. Woj. Małop.2012.5566) – zwana w skrócie MPZP. Działka inwestycyjna znajduje się w terenie oznaczonym w MPZP symbolem 1.MU.28 – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Przedstawiony w projekcie budowlanym zakres inwestycji zakłada: < rozbiórkę części warsztatowej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego; < przebudowę oraz nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego; < zmianę sylwety dachu; < rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część biurową. Zgodnie z zał. graficznym do MPZP budynek objęty postępowaniem zlokalizowany jest w granicach pasa izolującego teren cmentarny o szerokości 50 m, natomiast zgodnie z pomiarami dokonanymi przez Wojewodę na mapach udostępnionych w portalu internetowym geoportal.gov.pl - odległość budynku istniejącego do najbliżej położonej granicy cmentarza miejskiego (wciąż działającego) wynosi około 32,0 m (zgodnie z zał. graficznym do MPZP teren ten posiada symbol 1.ZC.2 - tereny cmentarzy). Analizując treść § 4 ust. 13 pkt 5 MPZP należy zwrócić uwagę na pewne ograniczenia wiążące się z ww. lokalizacją - w granicach pasa izolującego teren cmentarny o szerokości 50 m obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych. Strefy izolujące tereny cmentarne, określające minimalne odległości lokalizacji nowej zabudowy od terenów cmentarza, wyznacza się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w celu zabezpieczenia warunków sanitarnych istotnych dla życia i zdrowia, ochrony wód gruntowych i środowiska. Wprowadzanie zakazu nowej zabudowy w zbliżeniu do cmentarza jest zarówno uzasadnione, jak i uregulowane prawnie, tj. m.in. Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 576), rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze z dnia 25 sierpnia 1959 r. (Dz.U. Nr 52, poz. 315). Z kolei co do już istniejącej zabudowy w ww. strefie - plan miejscowy musi respektować istniejące zagospodarowanie, dlatego też uchwałodawca umożliwia prowadzenie określonych robót budowlanych w tego rodzaju zabudowie. Inwestycja w dalszym ciągu pozostaje w sprzeczności z warunkami wynikającymi z art. 34 ust. 3. pkt 1. i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2. Pb. Starosta [...] słusznie zwrócił uwagę na zakres planowanej częściowej rozbiórki i przebudowy budynku istniejącego: "Trudno mówić o przebudowie w przypadku, gdy część budynku podlegającą rozbiórce jest częścią na tyle znaczną, że prowadzi do stanu porozbiórkowego, w którym nie będzie istnieć substancja budowlana mogąca być uznana za obiekt budowlany, a budynek w szczególności." W ocenie organu odwoławczego, za częściową rozbiórkę budynku należy uznać rozbiórkę takich jego elementów, których usunięcie nie spowoduje całkowitego unicestwienia budynku i utraty jego pierwotnej formy i konstrukcji (przynajmniej w pewnej części). Prawdą jest, że ustawodawca nie określa dokładnie w ilu procentach, czy w jakim zakresie istniejący budynek można rozebrać, by móc powiedzieć o jego częściowej (a nie całkowitej) rozbiórce. Niemniej jednak, aby pozostałości po "częściowej rozbiórce" w dalszym ciągu można było w ogóle nazywać budynkiem (a zaplanowane roboty budowlane w jego obrębie nazwać następnie przebudową lub rozbudową) - powinny stanowić pewien układ podstawowych elementów z jakich składa się budynek, tzn. przegrody budowlane, w szczególności ściany zewnętrzne i stropy oparte na fundamentach, przekrytych dachem. Budynkiem nie można nazwać pozostawionych na działce pojedynczych elementów budowlanych nietworzących żadnej formy architektonicznej. Takich elementów nie można również przyporządkować do rodzaju obiektu budowlanego, gdyż same w sobie nie spełniają żadnej funkcji. Z analizy rzutu parteru (karta nr 42 w p-ab) wynika, iż jedynymi elementami istniejącymi (oznaczonymi na rysunkach w kolorze zielonym) pozostają dwie ściany zewnętrzne i niewielkie fragmenty ściany wewnętrznej. Analogicznie, jak na rzucie parteru, na rzutach kondygnacji I i II elementami istniejącymi pozostają trzy ściany (karty nr 44, 44 w p-ab), natomiast na rzucie poddasza – jedna ściana istniejąca (karta nr 45 w p-ab). W obrębie całego budynku mieszkalnego jednorodzinnego elementy opisane jako nowoprojektowane, m.in. ściany zewnętrzne tworzą zupełnie nowy obrys budynku, zarówno w rzucie, jak i przekroju. Z analizy przekrojów budynku (karty nr 50-56 części graficznej p-ab) wynika, iż w następstwie wprowadzonych zmian, wysokości poszczególnych kondygnacji nie odpowiadają stanowi istniejącemu (a więc nie planuje się ich wzmocnienia, są w całości usuwane). W rezultacie zarówno pierwotny obrys zewnętrzny budynku, jego długość, wysokość jako całości i poszczególnych kondygnacji pomieszczeń mieszkalnych (w tym poddasza), ulegają całkowitemu zanikowi. Elementy istniejące podlegają wymianie na nowe, bez zachowania ich pierwotnego układu i poziomu. Gabaryty projektowanego budynku w żaden sposób nie są zbliżone do istniejącego, ww. obiekt ulega powiększeniu. Zdaniem Wojewody inwestor miesza pojęcia przebudowy i częściowej rozbiórki. W tej konkretnej sprawie poprzez opisane powyżej działanie (tzn. określając rozbiórkę budynku istniejącego jako rozbiórkę częściową, a pozostałości po niej robotami polegającymi na przebudowie) inwestor zmierza do spełnienia konkretnych zapisów zawartych miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie, odnosząc się do projektowanej zabudowy, nie sposób nie zauważyć, że projektowany budynek wyglądem zewnętrznym bardziej przypomina zabudowę wielorodzinną, aniżeli jednorodzinną. Ponadto treść projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawiera elementy dokumentacji przewidziane przepisami dla budynków wielorodzinnych, w tym. m.in. udział projektanta sprawdzającego projekt czy uzgodnienia w zakresie ochrony p. poż. i sanitarnej, wielkość/parametry komunikacji wewnętrznej, szerokości i długości przejść ewakuacyjnych w cz. mieszkalnej. Wskazane opracowania, choć niewymagane w przypadku inwestycji tego rodzaju, nie stanowią naruszenia prawa. Po dokładnej analizie materiału dowodowego, jego zgodności z MPZP oraz przepisami prawa, Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 25.03.2025 r., znak: [...] Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. M., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego: - art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego pomimo tego, że inwestor uzupełnił braki wskazane w postanowieniu z dnia 20 sierpnia 2024 roku, w szczególności w zakresie wykazania zgodności przyjętych rozwiązań projektowych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego pomimo tego, że inwestor spełnił przewidziane prawem wymogi wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, - art. 3 pkt 6 i 7a ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowiły budowę nowego obiektu budowlanego, a nie przebudowę i rozbudowę istniejącego wcześniej budynku, - art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony (inwestora) wątpliwości co do zakresu i charakteru planowanej inwestycji w kontekście pojęcia rozbiórki budynku oraz przebudowy budynku, - art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew stanowisku organów w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rozbiórką i budową nowego obiektu budowlanego, ale z przebudową budynku w ramach której przewiduje się wykonanie rozbiórki części obiektu, a także jego nadbudowę i rozbudowę o część biurową. Inwestycja ta ma niewątpliwie bardzo złożony charakter, niemniej nie zmienia to faktu, że podstawą jej wykonania jest istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią warsztatową, który nie będzie podlegał likwidacji, ale jedynie przeobrażeniu w obiekt spełniający współczesne wymogi techniczno - budowlane. Żadnego znacznie nie ma przy tym okoliczność, że w wyniku wykonanych prac dojdzie do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu oraz istotnej zmiany jego układu funkcjonalnego. Oczywistym jest bowiem, że w przypadku wykonywania robót obejmujących równocześnie przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku zmianie mogą podlegać wszystkie istotne parametry budynku. Istotne jest natomiast aby jednoznacznie zidentyfikować poszczególne zakresy inwestycji, co w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce. Z projektu wynika bowiem, że w zakresie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (bez części warsztatowej) będą wykonywane prace polegające na przebudowie obiektu po rozbiórce części jego elementów oraz roboty związane ze zmianą sylwety dachu, natomiast w zakresie części warsztatowej nastąpi rozbiórka oraz rozbudowa o część biurową. Ponadto w przypadku dokonywania interpretacji norm prawnych organ powinien unikać dokonywania wykładni prowadzącej do bezzasadnego rozszerzania zakazów i nakazów wynikających z tych przepisów. Zdaniem skarżącego w sprawie doszło do naruszenia art. 35 ust. 4 i 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a także naczelnych zasad postępowania administracyjnego, gwarantujących stronie odwołującej się działanie przez organ administracyjny na podstawie przepisów prawa, dokładnego wyjaśnienia sprawy, a także statuujących obowiązek wyjaśnienia zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia - art. 6, 7, 7a, 8, 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie uczestniczka postępowania A. P. wniosła o oddalenie skargi. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Na początek trzeba przypomnieć, że podstawowym warunkiem wydania pozwolenia na budowę jest zgodność inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" Pb). W obowiązującej dla tego terenu uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego § 13 pkt 5 stanowi: "13. Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zabudowy: (...) 5) w granicach pasa izolującego teren cmentarny o szerokości 50 m obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych, zakładów żywienia zbiorowego, obiektów produkcji lub przechowywania artykułów żywnościowych oraz studni kopanych. W przypadku realizacji nowych budynków korzystających z wody w pasie między 50 m a 150 m obowiązek ich podłączenia do lokalnej sieci wodociągowej." Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że planowana inwestycja usytuowana jest właśnie w pasie izolującym 50 m od granicy funkcjonującego cmentarza i przywołany przepis ma tu zastosowanie. Na marginesie warto zwrócić uwagę, że cytowany wyżej przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma swój "odpowiednik" w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) – a więc aktu powszechnie obowiązującego na terenie całego państwa polskiego, a nie jedynie aktu prawa miejscowego. Mianowicie § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi: "Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone". Zatem zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych w odległości mniejszej niż 50 metrów od granic cmentarza ma oparcie zarówno w przepisach planu miejscowego, jak i w przepisach powołanego wcześniej rozporządzenia. Należy zatem rozważyć, jakie znaczenie ma ów zakaz w niniejszej sprawie. Wojewoda Małopolski w zaskarżonej decyzji słusznie zwraca uwagę, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą uwzględniać istniejący stan rzeczy i nie mogą prowadzić np. do wydania nakazu rozbiórki istniejących wcześniej budynków. Trzeba też założyć, że w odniesieniu do tych istniejących już budynków należy dopuścić pewnego rodzaju roboty budowlane, pozwalające ich właścicielom na dalsze ich wykorzystywanie zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Plan miejscowy, podobnie jak powołane rozporządzenie, wprowadzają zakaz lokalizacji nowych budynków. Nie ma przeszkód, by dopuścić pewien zakres robót budowlanych przy budynkach już wcześniej istniejących. Jednak na wskazanym terenie w granicy 50 m od granic cmentarza zakazana jest budowa nowych budynków - a taki w istocie jest zakres planowanej inwestycji. Sąd w pełni podziela stanowisko organów obu instancji, że działania skarżącego w istocie zmierzają do obejścia przepisów zakazujących lokalizacji budynków mieszkalnych na wskazanym terenie, próbując przekonać organy administracji architektoniczno – budowlanej oraz sąd administracyjny, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia jedynie z "przebudową, nadbudową i rozbudową" istniejącego budynku, nie zaś jego rozbiórką i wzniesieniem nowego budynku mieszkalnego. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera przyporządkowanie planów inwestycyjnych skarżącego do odpowiednich definicji zawartych w ustawie Prawo budowlane. I tak słusznie ustalił Wojewoda, że z analizy rzutu parteru (karta nr 42 w p-ab) wynika, iż jedynymi elementami istniejącymi (oznaczonymi na rysunkach w kolorze zielonym) pozostają dwie ściany zewnętrzne i niewielkie fragmenty ściany wewnętrznej. Analogicznie jak na rzucie parteru, na rzutach kondygnacji I i II elementami istniejącymi pozostają trzy ściany (karty nr 43 - 44 w p-ab), natomiast na rzucie poddasza – jedna ściana istniejąca (karta nr 45 w p-ab). W obrębie całego budynku mieszkalnego jednorodzinnego elementy opisane jako nowoprojektowane, m.in. ściany zewnętrzne tworzą zupełnie nowy obrys budynku, zarówno w rzucie, jak i przekroju. Z analizy przekrojów budynku (karty nr 50-56 części graficznej p-ab) wynika, iż w następstwie wprowadzonych zmian, wysokości poszczególnych kondygnacji nie odpowiadają stanowi istniejącemu (a więc nie planuje się ich wzmocnienia, są w całości usuwane). W rezultacie zarówno pierwotny obrys zewnętrzny budynku, jego długość, wysokość jako całości i poszczególnych kondygnacji pomieszczeń mieszkalnych (w tym poddasza), ulegają całkowitemu zanikowi. Elementy istniejące podlegają wymianie na nowe, bez zachowania ich pierwotnego układu i poziomu. Gabaryty projektowanego budynku w żaden sposób nie są zbliżone do istniejącego, ww. obiekt ulega powiększeniu. Są to ustalenia faktyczne co do zakresu planowanej inwestycji, poczynione przez organy obu instancji na podstawie przedłożonego projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego. Zakwalifikowanie tych robót jako przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku (przy jego częściowej rozbiórce) mogłoby prowadzić do pozornej zgodności z przepisami planu miejscowego. W ocenie Sądu jednak rację mają organy obu instancji przyjmując, że w istocie przedłożony projekt obejmuje rozbiórkę istniejącego obiektu i budowę nowego budynku mieszkalnego, a w konsekwencji jest niezgodny z zapisami planu miejscowego i cytowanego wyżej rozporządzenia. Dla dokonania takiej oceny kluczowe są zawarte w ustawie Prawo budowlane definicje: - przebudowy - jako "wykonywania robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...)" (art. 3 pkt 7a) oraz - budynku - jako "takiego obiektu budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach" (art. 3 pkt 2). Jeśli zamierzenie budowlane obejmuje pozostawienie jedynie niewielkich fragmentów dwóch ścian istniejącego budynku, to nie sposób mówić jedynie o "zmianie parametrów użytkowych" tego budynku. Kluczowe w definicji przebudowy jest użycie słów "istniejącego obiektu budowlanego". Jeśli ów "istniejący obiekt budowlany" traci cechy czyniące go budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pb, to dochodzi do jego rozbiórki i budowy nowego budynku, nie zaś przebudowy budynku istniejącego. Nie zmienia tego również przedłożona w postępowaniu administracyjnymi opinia zespołu rzeczoznawców. Interpretacja przepisów prawa budowlanego należy do kompetencji zarówno prawników, jak i osób z wykształceniem technicznym posiadającym uprawnienia budowlane, niemniej jednak to organy administracji, a w drugiej kolejności sądy administracyjne w praktyce stosują przepisy ustawy Prawo budowlane, to jest dokonują jej wykładni w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Przedłożona opinia stanowi jedynie wyrażenie pewnego poglądu, nie ma jednak żadnej mocy wiążącej. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zaprezentowana w tej opinii wykładnia pojęcia "przebudowy" jest po prostu błędna. Kolejny argument skarżącego dotyczy zastosowania art. 7a k.p.a. tj. obowiązku rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony - w tym przypadku inwestora. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie, przede wszystkim dlatego, że żadne "wątpliwości co do treści normy prawnej" tutaj nie zachodzą. Nie wystarczy bowiem przedstawić opinię jakiegoś gremium, która jest odmienna niż ocena organów administracji architektoniczno - budowlanej w danej sprawie, by tego rodzaju wątpliwości wywołać. Po drugie zaś - stosownie do treści art. 7a § 1 k.p.a. - tej zasady nie stosuje się w sytuacji gdy sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W niniejszej sprawie uczestniczka postępowania zarówno przed sądem, jak i na etapie postępowania administracyjnego sprzeciwiała się inwestycji, a więc tym bardziej interpretacja (nieistniejących) wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść inwestora nie jest możliwa. Argumenty te wskazują, że prawidłowe było stanowisko organów obu instancji, iż planowania inwestycja jako sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może zostać zrealizowana. Skarżący kwestionował również uwagi, które Wojewoda Małopolski poczynił "na marginesie", a mianowicie, że planowany obiekt z uwagi na jego gabaryty przypomina raczej budynek wielorodzinny. W ocenie Sądu zarówno uwagi organu odwoławczego, jak i zarzuty skarżącego w tym zakresie są nieistotne, bowiem kwestia ta nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Przyczyną odmowy wydania pozwolenia na budowę jest niezgodność z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na lokalizację nowej zabudowy w terenie bliższym niż 50 m od granic cmentarza, nie zaś fakt, że planowana inwestycja w istocie stanowi budownictwo wielorodzinne. Okoliczności te pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak wynika z powyższych rozważań, nie potwierdziły się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ani też zarzuty dotyczące zastosowania prawa materialnego. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.