II SA/Kr 1599/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska /spr. / AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego G. P. kwotę 260 / dwieście sześćdziesiąt / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy w O. na podstawie art. 1 ust.2, art.2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42, art. 46 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 kpa, po ponownym rozpatrzeniu wniosku L. M. z dnia [...] maja 2001r., zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Olkusz, zatwierdzonym Uchwałą Nr XXX/143/91 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 18.12.1991 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Katowickiego Nr 2 z 1992 r. poz. 24) ustalił dla inwestycji pod nazwą : budowa budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ew. [...] w S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu szczegółowo opisane w decyzji. Jako warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej wskazano: skoro działka nie ma normatywnego dostępu do dróg publicznych, przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę należy zapewnić do działki dojazd o parametrach zgodnych z normatywem techniczno -budowlanym; zaopatrzenie w media w ramach rozbudowy istniejących na działce przyłączy miało nastąpić na warunkach określonych przez dysponentów sieci. Powyższa decyzja stała się ostateczna. G. P. w dniu [...] września 2002 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] zarzucając, że ani inwestor L. M., ani organ I instancji nie poczynili żadnych kroków celem ustalenia drogi dojazdowej do działki nr [...] o wymiarach zgodnych z wymaganymi. Zdaniem G. P., wydanie decyzji, która mogła być przyczyną sporów, było sprzeczne z podstawowymi przepisami prawa. W piśmie z dnia [...] grudnia 2002 r. G. P., powołując się na art. 157 § 2 k.p.a. , art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, podtrzymał swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...]. Zarzucił, że powyższa decyzja narusza art. 107 § 2 k.p.a w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż do działki budowlanej powinien być zapewniony dojazd od drogi publicznej i powinien on być określony w decyzji wzizt. Ponadto podniósł, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. narusza art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , gdyż narusza interesy G. P.. Zarzucił również, że zamiast zwracać uwagę na fakt, że przedmiotowa działka była pozbawiona normatywnego dojazdu do drogi publicznej, należało wydać decyzję odmowną, gdyż inwestor winien był sobie wcześniej zapewnić dojazd do drogi publicznej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. znak [...] na podstawie art. 158 § l w zw. z art. 156 § l pkt 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że inwestycja usytuowana na działce nr [...] w miejscowości S. określona jako "budowa budynku gospodarczo - garażowego na działce ew. gr. [...] w S." była zgodna z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Olkusz. Działka gruntowa nr [...] znajduje się w obszarze "MJ" opisanym jako "tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i usług" - rezerwy perspektywiczne. Mając na uwadze, że przedmiotowa działka była zabudowana budynkiem mieszkalnym-jednorodzinnym można było uznać planowaną inwestycję jako uzupełniający element już istniejącej zabudowy, tym bardziej, że brak było szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Zgodnie zaś z ustawą o planowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., brak uchwalenia dla danego terenu planu szczegółowego nie mógł wiązać się z żadnymi negatywnymi następstwami, a organ administracji miał obowiązek w takim przypadku opierać się na planie ogólnym. W ocenie SKO w K. decyzja organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była prawidłowa, nie naruszała prawa, wobec czego brak było podstaw do uznania jej za nieważną. Organ nadzoru stwierdził, że do działki budowlanej powinien być zapewniony dojazd od drogi publicznej, i że powinien on być określony w decyzji. Mogło to jednak nastąpić nie tylko przez budowę drogi, ale właśnie poprzez np. ustanowienie odpowiednich służebności drogowych. Organ I instancji prawidłowo wskazał, że w braku możliwości wykorzystania istniejącej nie normatywnej drogi dojazdowej, którą była droga [...], należało w inny sposób ustalić wymagany przepisami dojazd do zabudowań, np. występując o ustalenie służebności drogowej do sądu powszechnego lub w inny sposób na drodze cywilnoprawnej. G. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Zarządu Miasta i Gminy O. z dnia [...] kwietnia 2002, znak : [...] o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wniosku G. P. wskazał, że przedmiotowa decyzja wzizt została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności: art.107 § 2 kpa w związku z przepisem art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 89 poz. 415 ze zm.), gdyż do działki budowlanej powinien być zapewniony dojazd od drogi publicznej i powinien być on określony w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania oraz art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie ochrony interesów wnioskującego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania. Przedmiotowa decyzja nie określiła dojazdu do drogi publicznej, nie ustanawiała m.in. służebności drogowej. Zdaniem wnioskującego, inwestor winien uprzednio zapewnić sobie dojazd od drogi publicznej, a decyzja wzizt powinna określać dojazd z działki inwestora do drogi publicznej. Zatem przedmiotowa decyzja wzizt wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 17 kwietnia 2003 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2002 r. W uzasadnieniu wskazano, że brak jest podstaw do zmiany poprzedniego rozstrzygnięcia Kolegium wyrażonego w decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. Naruszenie prawa tylko wtedy bowiem powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter "rażący", tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa. Tymczasem przedmiotowa decyzja była prawidłowa, nie naruszała prawa, wobec czego brak było podstaw do uznania jej za nieważną. Określenie warunku obsługi w zakresie komunikacji nie polega, jak sądził G. P., na zapewnieniu dojazdu od drogi publicznej "poprzez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych, o jakich mowa w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami" lecz na wskazaniu możliwości dojazdu do terenu inwestycji. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. taka możliwość została wskazana. Inwestor został bowiem zobowiązany do załatwienia tej kwestii przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę poprzez "zapewnienie dojazdu do działki o parametrach zgodnych z normatywem techniczno-budowlanym". Nie było natomiast możliwe ustanawianie w decyzji wzizt służebności drogowej (o jakiej mowa w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), gdyż powołany w tym artykule przepis odnosił się do zupełnie odrębnego zagadnienia tj. podziału nieruchomości, a służebność drogowa mogła być ustanowiona zgodnie z art. 145 Kodeksu cywilnego wyłącznie na drodze cywilnoprawnej. Skargę od powyższej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G. P., wnosząc na podstawie art.16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz 55 ust. 3 powołanej ustawy, w związku z przepisem art.156 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 158 k.p.a., art.107 § 2 k.p.a. , art. 42 ust. l pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415 ze zm.), o uchylenie decyzji SKO w K. z dnia 17 kwietnia 2003 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję SKO w K. z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że przedmiotowa decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa, w szczególności art.158 § 1 k.p.a. w związku z art.107 § 2 k.p.a. oraz art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż do działki budowlanej powinien być zapewniony dojazd od drogi publicznej i powinien być on określony w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania. Tymczasem decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. nie zawierała tego obligatoryjnego elementu, a wymogu tego nie spełniało wyłącznie wskazanie możliwości dojazdu do terenu inwestycji. Ponadto naruszono art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie ochrony interesów skarżącego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania. Decyzja wzizt powinna była określić dojazd z działki inwestora do drogi publicznej, ale nie przez "nieruchomość pozwanego" albowiem innej drogi nie ma. W odpowiedz na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art.134 ustawy). W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy , że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem. Stosownie do treści art.157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Mimo, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek G. P., organ administracji nie był związany zarzutami wniosku i winien samodzielnie ustalić, czy kwestionowana decyzja nie została wydana w sposób wskazany w przepisie art.156 § 1 kpa. Stanowisko to jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie i doktrynie (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32 ). Organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2001 r., IV SA 645/99, Lex nr 53459). Wszczęcie postępowania na żądanie strony nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie w której wszczęto postępowanie w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że kwestionowana decyzja z dnia [...] kwietnia 2002r była prawidłowa i nie naruszała prawa, gdyż została wydana zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Olkusz oraz wymogami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie jest dotknięta wadą wskazaną przez G. P. (brak wyjaśnienia kwestii dojazdu do terenu inwestycji). Wnioski te zostały jednak wyciągnięte przedwcześnie, gdyż uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia przesłanek jakimi się organ kierował. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2002r, do której odwołuje się zaskarżona decyzja wskazano jednakże jedynie , że projektowana inwestycja: "budowa budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w S." jest zgodna z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Olkusz, gdyż znajduje się w terenie mieszkalnictwa jednorodzinnego i usług - rezerwy perspektywiczne. Ponieważ przedmiotowa działka jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym "można by uznać planowaną inwestycję jako uzupełniający element już istniejącej zabudowy". Organ nie wyjaśnił bliżej tego stanowiska i nie odniósł się do żądania inwestora, który we wniosku z dnia [...].05.2001 r. podał , że powierzchnia projektowanego budynku ma wynosić 150 m kw. , a w uzupełnieniu wniosku z dnia [...].04.2002r (k.67) , określił funkcję obiektu w sposób : "budynek wykorzystywany będzie do przechowywania maszyn rolniczych typu ciągnik, kosiarka, glebogryzarka, do przechowywania płodów rolnych, garażowania samochodów ciężarowego i osobowego". Szerszej analizy wymagało zatem, czy taki obiekt nie narusza ustaleń planu, przewidującego na tym terenie mieszkalnictwo jednorodzinne i usługi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało również analizy czy kwestionowana decyzja spełnia wymogi ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią przepisu art.42 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r Nr 15 poz.139 z późn.zm.), decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. Umknęło uwadze organu, że kwestionowana decyzja nie określa okresu jej ważności. Nadto, integralną częścią decyzji powinien być załącznik graficzny w postaci mapy w stosownej skali, zawierający linie rozgraniczające terenu inwestycji, wyznaczające jej położenie w terenie. Tymczasem, jak wynika z mapy, stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] kwietnia 2002r, określono na niej zamiast linii rozgraniczających terenu inwestycji, linie rozgraniczające obszary o różnym przeznaczeniu oraz usytuowanie projektowanego budynku. W ten sposób organ orzekający przekroczył kompetencje określone w art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Należy podnieść i to, że skoro załącznik graficzny stanowi integralną część decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie zatem z art. 107 § 1 kpa załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część. Pieczęć taką załącznik posiada, ale nie został on podpisany (por. wyrok NSA z dnia 21.06.1999r SA IV SA 1757/98) , co przesądza o jego wadliwości. Wreszcie, zauważyć należy, że organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Skoro inwestor wyraźnie określał, że "nie planuje się zaopatrzenia w media" projektowanego budynku, to nie wiadomo dlaczego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2002r określono warunki zaopatrzenia budynku w media. Wobec powyższego, nie można uznać za prawdziwe twierdzenia organu zawartego w zaskarżonej decyzji, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była została wydana zgodnie z wymogami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu administracji będzie rozważenie, czy wskazane wyżej wady kwestionowanej decyzji maja charakter kwalifikowany i spełniają przesłanki wskazane w art.156 § 1 kpa. Nie uznano natomiast za zasadny zarzutu skargi , iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winna określać dojazd z działki do drogi publicznej. Jak wynika z cytowanego wyżej przepisu art.42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym winna ona określać warunki komunikacji. Warunek taki został w kwestionowanej decyzji ustalony : "przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę należy zapewnić do działki dojazd o parametrach zgodnych z normatywem techniczno-budowlanym". O tym , czy warunek został spełniony będzie decydował organ orzekający w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Stosownie do przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd między innymi uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przyczyn wskazanych wyżej Sąd uznał , że zaskarżona decyzja narusza, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przepis art.7 i 107 kpa. Dlatego też orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.