II SA/Kr 1599/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi L. R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 21 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego L. R. kwotę 357 zł ( słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta T. postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2013 r., znak [.....] ustalił koszty postępowania w sprawie udzielenia Zakładowi [.....] pozwolenia na rozbiórkę stalowego komina zlokalizowanego na działce nr [.....] w miejscowości [.....] w kwocie 3 500 zł (obejmujące koszt wykonania opinii biegłego), ustalił osoby zobowiązanej do poniesienia kosztów postępowania administracyjnego - Zakład [.....] oraz ustalił termin uiszczenia tych kosztów - 10 dni od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji opisał przebieg postępowania w przedmiocie rozbiórki komina. Zakład [.....] z uwagi na zły stan techniczny zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia przystąpił do rozbiórki przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę. Decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę zaskarżył do organu II instancji, a następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [.....] , który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1484/12 uchylił decyzje organów obu instancji o pozwoleniu na rozbiórkę. W uzasadnieniu tego prawomocnego wyroku Sąd nakazał przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia stanu technicznego komina oraz jego ewentualnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Realizując te wskazania organ I instancji powołał biegłego, który za wykonaną ekspertyzę wystawił fakturę na kwotę 3 500 zł. W dniu 26 sierpnia 2013 r. organ I instancji wydał decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę komina. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W niniejszej sprawie do kosztów postępowania obciążających stronę zaliczono jedynie koszt opinii biegłego. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez [.....] Zakład [.....] Wojewoda [.....] postanowieniem z dnia 21 października 2013 r., znak [.....] utrzymał w mocy opisane wyżej postanowienie organu I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda uznał, że zaskarżone postanowienie Starosty T. wydano zgodnie z prawem i przytoczył treść art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Dalej wskazał, że inwestor rozpoczynając roboty rozbiórkowe komina przed uzyskaniem pozwolenia na tę rozbiórkę obowiązany był przedstawić wraz z wnioskiem o pozwolenie na tę rozbiórkę dokumenty wskazujące, iż podjęte z konieczności roboty rozbiórkowe miały na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia wskazując, iż zachodziła okoliczność, o której mowa w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, a zatem wykluczając działania o charakterze samowoli budowlanej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1484/12 wyjaśniono, iż przepis art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane statuuje jedyną legalną możliwość prowadzenia prac rozbiórkowych pomimo braku posiadania w chwili ich rozpoczęcia stosownego pozwolenia. Wskazana regulacja jest wyjątkiem od regulacji art. 28 ust. 1 ustawy przewidującej, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Skoro Sąd w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, iż rolą organów administracyjnych prowadzących postępowanie zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji w przedmiocie wydania pozwolenia na rozbiórkę jest ustalenie czy w danym przypadku zaszła okoliczność, o której mowa w art. 31 ust. 5 ustawy, a więc czy rozpoczęte roboty rozbiórkowe miały istotnie na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia należało rozumieć, iż dowody zgromadzone w sprawie, które były przedmiotem oceny sądowej okazały się niewystarczające, a ekspertyza wykonana przez K.K. i dołączona do dokumentacji rozbiórki komina przy zgłoszeniu remontu komina, a następnie do wniosku Zakładu [.....] z dnia 2 września 2011 r. o pozwolenie na rozbiórkę komina okazała się niejednoznaczna. Zadaniem organów administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązanych do ponownego rozpatrzenia sprawy było zatem potwierdzenie zaktualizowania się okoliczności wymienionej w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ I instancji posiadając wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i oceniając, że przeprowadzenie dowodu z przedstawionej przez stronę, a zweryfikowanej przez Sąd dokumentacji jest niemożliwe, zlecił wykonanie wiarygodnej opinii techniczno-budowlanej przez biegłego z listy Sądu Okręgowego w T. inż. Z.K. , która w interesie wnioskodawcy i zgodnie z jego założeniami potwierdziła, że dokonana rozbiórka była niezbędna, ponieważ istniało realne zagrożenie katastrofą budowlaną. Zgodnie z opinią biegłego w zasięgu prawdopodobnej katastrofy budowlanej, czyli w promieniu co najmniej kilkudziesięciu metrów wokół zużytego komina, istniało realne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Postanowienie Wojewody zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L.R. zarzucając mu naruszenie art. 15, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniając skargę L.R. zauważył, że udzielenie w formie decyzji pozwolenia na rozbiórkę komina było ustawowym obowiązkiem Starosty, a zatem koszt opinii niezbędnej do wydania tej decyzji winien obciążyć Starostwo, które zleciło jej wykonanie. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują obciążania stron kosztami opinii biegłego, a w postępowaniu administracyjnym obowiązuje generalna zasada ponoszenia kosztów postępowania przez organ administracji publicznej. Konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego z urzędu czyli obciążenie organu obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego - wynika z kolei z art. 7 i art. 77 k.p.a. Ustalenie, czy w sprawie zachodziły okoliczności wskazane w art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane było obowiązkiem organu administracji architektoniczno - budowlanej. W okolicznościach sprawy koszt opinii biegłego nie był kosztem poniesionym "w interesie strony", a zatem nie zachodziły przesłanki z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.....] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu z uwagi na błędne zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji nieprawidłowe obciążenie strony postępowania kosztami postępowania, które powinny obciążać organ prowadzący postępowanie. Jak słusznie wskazano w skardze zasadą jest ponoszenie kosztów postępowania administracyjnego przez organ, który to postępowanie prowadzi. W art. 262 § 1 przewidziano natomiast wyjątki od tej zasady. Zgodnie z tym przepisem stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie. Ponieważ przepis ten wprowadza wyjątek od generalnej zasady ponoszenia kosztów postępowania przez organ administracji prowadzący postępowanie, należy interpretować go ściśle. Omawiany przepis zezwala na obciążenie strony kosztami postępowania w dwóch przypadkach. Pierwszy z nich obejmuje koszty, których powstanie zostało przez stronę zawinione. Ten przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Drugi przypadek obejmuje sytuację, w której poniesienie kosztów nie wynika z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, a jednocześnie zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony. Prawidłowa wykładnia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. musi uwzględniać wynikający z art. 7 i art. 77 k.p.a. obowiązek organów prowadzących postępowanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W szczególności należy odpowiedzieć na pytanie, czy konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego stanowi "ustawowy obowiązek organów prowadzących postępowanie", czy może przeprowadzenie takiego dowodu służy interesom strony, która zainicjowała postępowanie. Szczegółową analizę powyższych przepisów z licznymi odwołaniami do stanowiska doktryny przeprowadził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 marca 2009 r., sygn. II SA/Wr 464/08 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W uzasadnieniu tego wyroku wskazano: "(...) brak jest regulacji, przy pomocy jakich narzędzi rozgraniczyć te koszty, które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Należy przypomnieć, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji publicznej. Oprócz zatem środków dowodowych przeprowadzonych przez ten organ we własnym zakresie, organ ten winien także uwzględniać żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli jego przedmiotem byłaby okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Tak więc kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ ten spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne. /zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II/. Zagadnienie to będzie miało szczególne znaczenie w postępowaniu np. z udziałem biegłych, których opinie w określonej sprawie będą się jedynie nieznacznie różnić. Jak pisze Z. Janowicz, "nigdzie nie został określony obowiązek przeprowadzenia dowodu z określonej liczby biegłych. Liczba tych, jak i innych dowodów nie może być oczywiście z góry określona, przeprowadza się takie dowody i tyle dowodów, ile wymaga wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Jeśli organ po przyjęciu opinii biegłego i przesłuchaniu go uznał, że kwestia będąca przedmiotem postępowania dowodowego została dostatecznie wyjaśniona, może odmówić dopuszczenia dowodu z dalszych biegłych. Jeżeli mimo to na żądanie strony taki dowód dopuścił i opinia (lub także i przesłuchanie) biegłego wniosła nowe elementy do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to w takim przypadku nie można obciążyć strony kosztami przeprowadzenia takiego dowodu" (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego., Warszawa. Poznań 1995, s. 594-595). Koszty postępowania w interesie strony będą związane zatem z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy /por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880/. Jednakże taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Zleceniodawcą i inicjatorem sporządzenia przedmiotowej opinii dendrologicznej był niewątpliwie organ I instancji. Art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organ administracji zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Całego, czyli obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Z tego też względu w trakcie postępowania dowodowego fundamentalne znaczenie ma także zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, udzielania informacji stronom, przekonywania, pisemności, a także szybkości i prostoty. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika zatem jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem może być opinia biegłego. Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że koszt sporządzenia opinii dendrologicznej w niniejszej sprawie winien obciążać organ administracji publicznej, który zlecił jej sporządzenie. Z przepisów działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wywieść należy bowiem, że koszty postępowania /wydatki/ ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych organu /art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a./. Koszt sporządzenia w okolicznościach niniejszej sprawy opinii dendrologicznej nie jest wbrew stanowisku organów - kosztem postępowania poniesionym w interesie strony, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. (...) Skoro bowiem obowiązkiem organu w myśl art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i art.84 § 1 k.p.a. jest przeprowadzenie z urzędu wszelkich dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, to w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba zasięgnięcia opinii biegłego w celu ustalenia, czy wskazane przez skarżącą we wniosku drzewa są obumarłe, czy też zagrażają bezpieczeństwu, a co było niezbędne do wydania decyzji w oparciu o przepis art.83 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, to brak było podstaw do obciążania strony kosztami sporządzenia tej opinii z powołaniem się na przepis art.262 § 1 pkt.2 k.p.a., z tej przede wszystkim przyczyny, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły określone tym przepisem przesłanki". Powyższe stanowisko należy w całości podzielić. Dowód z opinii biegłego został w niniejszej sprawie przeprowadzony w ramach ciążącego na organie administracji ustawowego obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a nie w interesie strony. Przedmiotem postępowania administracyjnego było pozwolenie na rozbiórkę komina, który już wcześniej został rozebrany. Zasadą jest wydawanie pozwolenia na budowę i rozbiórkę przed przystąpieniem do robót budowlanych. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego". Ustalenie stanu technicznego komina przed rozbiórką, a w szczególności wyjaśnienie, czy rozbiórka ta miała na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia było konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli bowiem okoliczność ta znalazłaby potwierdzenie, to organ powinien wydać pozwolenie na rozbiórkę, natomiast gdyby okazało się, że nie zachodziły okoliczności wymienione w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, to postępowanie przed organem administracji architektoniczno - budowlanej jako bezprzedmiotowe należałoby umorzyć, a wykonana rozbiórka stanowiłaby samowolę budowlaną. Niewątpliwie była to więc okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego wynikała z prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1484/12. W jego uzasadnieniu Sąd wskazał: "W toku dalszego postępowania administracyjnego organ (ewentualnie organy) prowadzący postępowanie będzie musiał rozstrzygnąć w ramach prowadzonego postępowania dowodowego przedmiotowe sprzeczności. Dotychczasowe przeprowadzone postępowanie dowodowe posiada w tym zakresie znaczące braki, jeśli zważyć nie tylko na brak pogłębionej analizy dostępnych w aktach dokumentów dotyczących stanu technicznego komina oraz wyłaniających się z nich sprzeczności, ale także zaniechanie przeprowadzenia przez organy administracyjne dodatkowych dowodów weryfikujących wiarygodność słuchanych w sprawie świadków oraz dostępnej dokumentacji technicznej. W szczególności nie dopuszczono koniecznego w realiach niniejszej sprawy dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia stanu technicznego komina oraz jego ewentualnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia". Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu Starosta T. nie mógł pominąć dowodu z opinii biegłego w postępowaniu prowadzonym po wydaniu tego wyroku. Można więc również w tym przepisie dopatrywać się źródła "ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie", o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Reasumując należało dojść do wniosku, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Starosty K. naruszały art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe obciążenie strony kosztami postępowania. Z tego też względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oba te postanowienia podlegały uchyleniu przez Sąd. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie tego przepisu orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.,