II SA/Kr 16/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Wojewody z dnia 24 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania; skargę oddala. Wójt Miasta i Gminy Z. decyzją z dnia [...] 1991 r. znak: [...], udzielił pozwolenia na budowę kolektora, sieci kanałów bocznych oraz oczyszczalni kontenerowej dla os. [...] w P. W dniu 20 czerwca 2007r. J.P. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę. Wnioskodawca podał, że pierwszy wniosek o wznowienie złożył w 1998r. ale decyzją [...] Wójt Gminy P. odmówił uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, twierdząc, że wnioskodawca dowiedział się o inwestycji najpóźniej w 1998 r. Dlatego J.P. podtrzymuje wniosek o wznowienie i wnosi o uchylenie w/w decyzji Wójta Miasta i Gminy Z. z dnia [...] 1991 r. We wniosku zawarł zarzut, iż nie brał udziału w postępowaniu, nastąpiło poświadczenie nieprawdy oraz fakt iż Zakład Gospodarki Komunalnej w P. posiada dokumenty, których nie chce mu udostępnić, potwierdzające jego twierdzenia. Pismem z dnia 5. 10. 2007 r. organ wezwał J.P. do doprecyzowania wniosku przez wskazanie, który przypadek wymieniony w art. 145 kpa jest podstawą do wznowienia postępowania, oraz wskazanie okoliczności uzasadniających wniosek. W odpowiedzi na to pismo J.P. oświadczył, że sprecyzuje wniosek po podaniu mu pełnego tekstu art. 145 kpa, natomiast wystarczającym powodem jest, iż nie brał udziału w postępowaniu ze względu na celowy brak powiadomienia go, w wyniku czego nastąpiło naruszenie prawa poprzez wejście bez jego wiedzy na teren działki ew. nr 1 , której był współwłaścicielem, a obecnie jest właścicielem (pismo z dnia 29.10.2007 r., k. [...] akt adm.). Ponadto w piśmie z dn. 17. 03. 2008r oświadczył, że podstawą wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 i okoliczność braku jego zgody na przyłącz wodociągu i kanalizacji do nr 2 i 3 - działka była wówczas jego współwłasnością. Ma też zastosowanie pkt. 5 bo mogą wyjść na jaw inne okoliczności - Zakład Gospodarki Komunalnej w P. posiada jakieś dokumenty ale ukrywa ich rodzaj. Starosta T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 kpa, odmówił wznowienia postępowania w sprawie decyzji Urzędu Miasta Z. i Gminy T. z dnia [...].1991 r. znak [...], udzielającej pozwolenia na budowę kolektora, sieci kanałów bocznych oraz oczyszczalni kontenerowej dla os [...] w P. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja ta była już przedmiotem postępowania wznowieniowego w 2000 roku, z wniosku J.P. Jako podstawę wznowienia przyjęto wówczas art. 145 § 1 pkt 4 kpa tj. fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie to było prowadzone przez Wójta Gminy P. i zakończone decyzją z dn. [...] października 2000 r. Decyzja Wójta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2000, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 marca 2002r., sygn. akt II SA/Kr 76/01 oddalił skargę J.P. na decyzję Wojewody. Zdaniem organu prowadzenie postępowania w oparciu o ten sam przepis jest bezprzedmiotowe, gdyż było już przedmiotem orzeczenia administracyjnego. Organ wskazał, że w dniu 26 lutego 2008r. przesłał J.P. tekst art. 145 kpa, wobec jego stwierdzenia, że nie jest mu on znany. Pismem z dnia 25 marca 2008r. organ zawiadomił go, iż może się zapoznać z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Zawiadomienie to J.P. odebrał, lecz nie skorzystał z tej możliwości. Organ nie znalazł podstaw do wznowienia postępowania w stosunku do decyzji z dnia [...] 1991 r., ponieważ postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa, było już przeprowadzone w 2000 roku, a z dokumentów dostarczonych przez Zakład Gospodarki Komunalnej w P. , a pochodzących z lat 1994-95 nie wynika, jakoby została wydana jakaś nowa decyzja, która mogłaby być przedmiotem wznowienia postępowania. W związku tym, że wnioskodawca pomimo wezwania nie sprecyzował, na jakiej podstawie żąda wznowienia postępowania, oraz nie podał okoliczności uzasadniających wznowienie, orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody wniósł J.P. . Odwołujący zarzucił, że decyzję wydano bez należytego wyjaśnienia wszystkich -aspektów sprawy i zbadania okoliczności, które wskazywał jako przesłanki do wznowienia postępowania. Zarzucono również, że wyznaczony przez organ l instancji termin do zapoznania się materiałem dowodowym był niezgodny z przepisami. Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . Zdaniem Wojewody rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji organu l instancji są prawidłowe. Wojewoda wskazał, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ bada, czy zostały spełnione przesłanki do wznowienia postępowania, czyli czy zachowany został termin do wniesienia wniosku, określony w art. 148 kpa. Jest to etap wstępny postępowania w sprawie wniosku, mający charakter formalny. Na tym etapie bada się również czy podanie pochodzi od podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją - w przedmiotowej sprawie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Dopiero po spełnieniu w/w przesłanek organ może wznowić postępowanie postanowieniem wydanym w trybie art. 149 kpa. Wojewoda podkreślił, że wnioskodawca pomimo powoływania się na liczne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i podnoszenia różnych okoliczności, nie wskazał żadnej nowej przesłanki do wznowienia postępowania poza rozpatrzoną już w poprzednio prowadzonym postępowaniu w sprawie wznowienia - to jest braku udziału strony w postępowaniu (art. 145 § 1 ust. 4 kpa). Zagadnienie to zostało już szczegółowo zbadane i wyjaśnione w postępowaniach prowadzonym przez organ l i II instancji w roku 2000,. zatem ponowne wznawianie postępowania w oparciu o przesłankę, która podlegała już badaniu, byłoby bezprzedmiotowe i niedopuszczalne, zaś inne wskazywane przez wnioskodawcę przesłanki albo wiążą się z przesłanką wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 (np. brak zgody na wejście w teren), albo stanowią zastrzeżenia do pracy poszczególnych pracowników Starostwa i nie mogą podlegać analizie w toku postępowania dotyczącego badania prawidłowości decyzji. Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.P. , zarzucając, że została ona wydana "z wielokrotnym naruszeniem prawa". Wskazał, że dnia 24 lipca 2008r. przesłał wraz z aktem własności ziemi deklarację zgód na przyłącz wodno - kanalizacyjny ze sfałszowanymi podpisami H.K. i S.P. . Zdaniem skarżącego jest to przestępstwo, które skutkować powinno unieważnieniem pozwolenia na budowę w oparciu o "art. 156 pkt 2 kpa. Skarżący wskazał też, że decyzja narusza ustawę z 3 sierpnia 2008r. o obowiązku podpisania umowy notarialnej posiadacza z właścicielem na odpłatny przesył ścieków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z póz. zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uznać za nieuzasadnioną, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przede wszystkim stwierdzić należy, że wznowienie postępowania jest jednym z trzech trybów postępowania nadzwyczajnego, obok postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadą niekwalifikowaną bądź decyzji prawidłowej. Instytucja wznowienia postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 7, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, kom do art. 145 ustawy). Rodzaje wadliwości stanowiące przesłanki wznowienia postępowania zostały wyczerpująco wymienione w art. 145 § 1 pkt. 1-8 kpa jako podstawy wznowienia, zaś oprócz co najmniej jednej z tam wymienionych musi wystąpić jeszcze przesłanka pozytywna w postaci rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną. Do przesłanek negatywnych należą natomiast przesłanka terminu - art. 146 § 1 kpa i przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 kpa - treść rozstrzygnięcia w trybie wznowienia odpowiada treści decyzji ostatecznej. Żaden przepis kpa nie zawiera ograniczenia ) do możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w trybie uregulowanym przepisami Rozdziału 12 kpa tylko jednokrotnie, w przypadku zajścia pozytywnych przesłanek wznowienia i zachowania przez wnoszącego podanie o wznowienie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 lub § 2 kpa. Przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt. 1-8 kpa, jako okoliczności stanowiące podstawę wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że postępowanie wznowieniowe, którego przedmiotem była decyzja Urzędu Miasta Z. i Gminy T. z dnia [...] 1991 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę kolektora, sieci kanałów bocznych oraz oczyszczalni kontenerowej dla os. [...] w P. , wszczęte na wniosek J.P. oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa toczyło się już i zostało zakończone decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2000 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą uchylenia decyzji Urzędu Miasta Z. i Gminy T. z dnia [...] 1991 r. Powyższa decyzja Wojewody była przedmiotem kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który Wyrokiem z dnia 19 marca 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 76/01 oddalił skargę J.P. . W uzasadnieniu sąd stwierdził m. in., że J.P. będąc współwłaścicielem działek nr 4 i 5 , których dotyczyła decyzja z [...] 1991 r., nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy, niewątpliwie zachodziła więc przesłanka wznowienia wskazana w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, jednak z uwagi na treść przepisu art. 146 § 1 kpa niedopuszczalnym stało się uchylenie decyzji. Kolejny wniosek skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Urzędu Miasta Z. i Gminy T. z [...] 1991 r., wszczynający postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, jak i treść kolejnych pism składanych przez skarżącego w wykonaniu wezwań organu do wskazania i sprecyzowania podstawy wznowienia wskazują, że skarżący żądał wznowienia postępowania nie tylko (ponownie) na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, ale i w oparciu o przesłanki wymienione w punktach : 1, 2 i 5 tego przepisu. Stosownie do nich, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli : pkt. 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, pkt. 2) decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, pktr 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przebieg kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego wskazuje na zasadność kierowanych przez organ do skarżącego wezwań o podanie podstaw wznowienia, oraz okoliczności uzasadniających wniosek. Poza bowiem podstawą wskazaną w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, która była już przedmiotem rozpatrzenia przez organy oraz przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego, z treści pisma skarżącego z dnia 20 czerwca 2007 r. nie wynikają żadne inne podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 kpa. Wynika jedynie okoliczność, że wniosek o wznowienie pochodzi od osoby będącej stroną postępowania, co potwierdzone zostało Wyrokiem NSA OZ w Krakowie, II SA/Kr 76/01. Brak też, oprócz samego tylko wskazania przepisów, podania jakiejkolwiek konkretnej przyczyny wznowienia, której podstawą miałyby być powołane przepisy -tj. art. 145 § 1 pkt. 2, 5 i 8 kpa. W tej sytuacji organ uprawniony był do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, bez uprzedniego orzekania postanowieniem o jego wznowieniu. Nie stanowią bowiem przyczyny wznowienia w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...]. 1991 r., którą udzielono pozwolenia na budowę kolektora, sieci kanałów bocznych i oczyszczalni kontenerowej, okoliczności polegające na - jak wskazywał skarżący : odmowie usunięcia rurociągu, wydania planu jego przebiegu i zapłaty za użytkowanie gruntu przez ZGK w P. i Przedsiębiorstwo Komunalne w N. (pismo skarżącego z dnia 29.10.2007 r.), ani też nie stanowi takiej podstawy sama tylko możliwość "wyjścia na jaw innych okoliczności" Natomiast zarzut, iż wszystkie dotychczasowe decyzje administracyjne i postanowienia sądowe oparte zostały na nieprawdzie, a organy brały udział w przestępstwie" nie dotyczy żadnego konkretnego postępowania administracyjnego, ani żadnego konkretnego dowodu, w oparciu o który wydana była decyzja z [...] 1991 r. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie należy przychylić się do poglądu wyrażonego przez Z. Czarnika i Z. Suwałę w glosie do wyroku NSA z 8. 07. 1997 r. SA/Rz 606/96, ST 1997, nr 11, s. 62, iż : "Decyzję o odmowie wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Innymi słowy, decyzja taka może być wydana wtedy, gdy w podaniu o wznowienie w żaden sposób nie wskazuje się podstawy wznowienia przewidzianej przepisem art. 145 § 1 kpa". -Dodać nadto należy, że tak sformułowane przez skarżącego podstawy wznowienia nie dawały organowi nawet możliwości zbadania, czy podanie o wznowienie wniesione zostało z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 kpa. W kwestii podstawy wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, na którą ponownie wskazywał skarżący w swoim podaniu z dnia 20. 06. 2007 r., to była ona już badana w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody z dnia [...]. 12. 2000 r. i brak było podstaw do merytorycznego jej rozstrzygania przez organy. Prawidłowo więc nie była ona przedmiotem ponownego rozpoznania. Jednak wobec wskazania przez skarżącego innych jeszcze podstaw wznowienia przewidzianych przepisem art. 145 § 1 kpa, zasadne było orzeczenie o odmowie wznowienia a nie o umorzeniu postępowania z uwagi na treść art. 105 § 1 kpa. Orzeczenie takie nie rozstrzygałoby bowiem o wszystkich podanych okolicznościach stanowiących zdaniem skarżącego podstawy wznowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że wskazana w niej przez skarżącego deklaracja zgód na przyłącz wód.-kań. sporządzona została jak wskazuje umieszczona na niej data w dniu [...]11.1994 r. ,czyli po dacie wydania kwestionowanej decyzji tj. po dniu [...]. 1991 r. a więc nie mogła stanowić jakiegokolwiek dowodu w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Bez znaczenia jest także powoływanie się na okoliczności mogące stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wynikające z art. 156 pkt. 2 kpa, ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania i podlegają ocenie wyłącznie toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Nie mogą mieć więc znaczenia dla oceny istnienia przesłanek wznowieniowych. Zupełnie niejasny jest natomiast zarzut dotyczący "naruszenia ustawy z 3. 08. 2008 r. o obowiązku podpisania umowy notarialnej posiadacza z właścicielem na odpłatny przesył ścieków", dlatego nie jest możliwe szczegółowe ustosunkowanie się do niego. Należy jedynie wskazać, że podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 kpa , za wyjątkiem wymienionych w pkt. 5 i 8, oraz w art. 145a ustawy, muszą istnieć w chwili wydania decyzji ostatecznej, ponieważ to właśnie z uwagi na ich istnienie zapadła decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą, stanowiącą podstawę wznowienia. Nadto nie mają znaczenia dla oceny w świetle art. 145 § 1 kpa zapadłej w 1991 r. decyzji, jakiekolwiek obowiązki właścicieli i posiadaczy dotyczące przesyłu ścieków po dniu 3. 08. 2008 r. Wobec treści zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać również należy na przepis art. 146 kpa, który w § 1 stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt. 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Oczywiste jest, że stan faktyczny sprawy wyczerpuje hipotezę tego przepisu, zatem uchylenie decyzji 1991 r. stało się niedopuszczalne bez względu na wskazany przez organ brak przesłanek wznowieniowych. Przepis art. 151 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Z uwagi na brak podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, oraz brak naruszeń prawa powodujących konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, które sąd winien brać pod uwagę z urzędu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.