II SA/Kr 160/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Izabela Dobosz AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 10 zł ( słownie: dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2000 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 póz. 414 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał K. Z. rozbiórkę podmurówki betonowej oraz [...] sztuk słupków stalowych budowanego ogrodzenia posesji nr [...] przy ul. [...] w [...] i uporządkowanie terenu. W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2000 r. stwierdzono, że K. Z. wykonał podmurówkę betonową i osadził na niej [...] sztuk słupków stalowych celem ogrodzenia posesji od strony drogi powiatowej - ul. [...]. Odległość podmurówki od strony ulicy wynosi 50 do 90 cm. Jak wskazał, Powiatowy Inspektor, inwestor nie posiada zgłoszenia na roboty budowlane związane z ogrodzeniem, a zarządca drogi nie wyraża zgody na budowę ogrodzenia trwałego w tak bliskiej odległości. Wykonane roboty, w ocenie Powiatowego Inspektora, zgodnie z przepisem art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. podlegają więc rozbiórce, którą, w myśl art. 52 Prawa budowlanego z 1994 r. właściciel obiektu jest zobowiązany wykonać na własny koszt. Postanowieniem z dnia [...] 2000 r, znak: [...], wydanym na podstawie art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 1980 r. Nr 9 póz. 26 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] sprostował oczywistą omyłkę w decyzji z dnia [...] 2000 r., znak: [...], dotyczącej nakazu rozbiórki podmurówki betonowej i [...] sztuk słupków stalowych, w ten sposób, że "w wierszu 1 decyzji skreśla się art. 69, po wierszu 6 decyzji dopisuje się współwłaściciela posesji zobowiązanego do jej wykonania: Pani W. Z. (...)". W motywach wydania tego postanowienia Powiatowy Inspektor podniósł, że w trakcie sporządzania decyzji wystąpił błąd pisarski. Wykazano, że art. 69 Prawa budowlanego z 1994 r nie ma zastosowania. Również oczywistą omyłką było nie ujęcie W. Z. jako zobowiązanej do wykonania nakazu rozbiórki. Z decyzją z dnia [...] 2000 r., znak: PINB. [...], nakazującą rozbiórkę podmurówki i [...] sztuk słupków stalowych nie zgodził się K. Z. Wniósł od niej odwołanie. Wskazał w nim, że zgodnie z informacjami uzyskanymi w Urzędzie Miasta złożył wniosek o przebudowę ogrodzenia w Starostwie Powiatowym w [...] dnia [...] 2000 r. oraz wymaganą kopię mapy zasadniczej. Załączył kserokopię tych dokumentów. Odesłano go do Zarządu Dróg Powiatowych w [...] w celu uzyskania zgody na wymianę ogrodzenia. Jak wskazał następnie, w Zarządzie Dróg Powiatowych poinformowano go, że bez przeprowadzenia oględzin takiej zgody nie można mu wydać na piśmie. Ogrodzenie jest za blisko drogi. Konieczne jest jego odsunięcie o 1,5 m. Oznaczałoby to dla niego wyburzenie przylegającej do domu szopy - przybudówki. Jak napisał, zasugerowano mu aby samowolnie rozpoczął roboty związane z wymianą ogrodzenia, a Zarządca drogi nie będzie interweniował. W [...] 2000 r. rozpoczął zatem prace z tym związane. [...] 2000 r. otrzymał wraz z żoną zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie niniejszego ogrodzenia i o terminie przeprowadzenia oględzin w tej sprawie. [...] 2000 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których Zarządca Drogi zapewnił, że się nie sprzeciwia przebudowie takiego tymczasowego ogrodzenia. Nie zagraża ono przechodniom. Dziwi go nakaz rozbiórki, w sytuacji gdy ogrodzenie to, znajdujące się po wewnętrznej stronie starego, nie zburzonego ogrodzenia, nie zagraża nikomu. Podniósł, że próbował uzyskać pozwolenie na przebudowę ogrodzenia, lecz urzędnicy zasugerowali mu samowolę i nie przyjmowali jego pism. Nie sądził, że sprawa ogrodzenia będzie dla niego tak uciążliwa i kosztowna. Decyzją z dnia [...] 2003 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu l instancji z dnia [...] 2000 r., znak: [...] o nakazie rozbiórki podmurówki i [...] sztuk słupków stalowych. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że organ l instancji uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł, że materiał dowodowy wskazuje, że inwestor nie posiada na przedmiotową inwestycję zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej oraz uzgodnień z Powiatowym Zarządem Dróg Lokalnych w [...]. Wojewódzki Inspektor argumentuje, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r., będącym zasadniczym aktem prawnym regulującym proces budowlany, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym ustawodawca wyraźnie podkreślił, że podstawą do rozpoczęcia robót może być tylko ostateczna decyzja administracyjna o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że budowa ogrodzeń od strony dróg ulic, placów i innych miejsc publicznych, w myśl art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego z 1994 r. wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wojewódzki Inspektor podkreślił, że przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. nie mogą być interpretowane rozszerzające, a do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Ponadto wyjaśnił, iż brak pozytywnej opinii Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych ze względu na niewłaściwą odległość projektowanego ogrodzenia od ulicy [...] w [...] powinien był skłonić inwestora do zmiany przebiegu planowanego ogrodzenia zgodnie z wymogami Zarządu Dróg. Przedmiotowa odległość od drogi publicznej nie może być dowolna ze względu na zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na którym przewidziane są kategorie dróg oraz szerokość linii rozgraniczających. Zatem obowiązkiem inwestora było zastosowanie się do wymogów właściwych organów poprzez uzyskanie pozytywnych opinii i zgłoszeń co do planowanych inwestycji. Niespełnienie powyższych warunków powoduje naruszenie przepisów prawa i obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki inwestycji w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł K. Z. Twierdzi w niej, że decyzje organów obu instancji nie zostały wydane prawidłowo. Uważa, że naruszają one nie tylko jego prawo własności ale i godzą w zasadę równości wobec prawa. Nie zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji, że powinien zmienić plan przedmiotowego ogrodzenia. Dziwi go bowiem fakt, że sąsiad wybudował ogrodzenie złożone z metalowych słupków w odległości 20 cm od ul. [...]. On aby dokonać zmiany przebiegu ogrodzenia musi burzyć dom. Próbował dokonać zgłoszenia. Nie dla czego Zarząd Dróg Powiatowych zgody mu nie udzielił. Podniósł, że urząd ten innym takiej zgody udziela. Czuje się pokrzywdzony stanowiskiem organów wyrażonym w uzasadnieniach ich decyzji. W odpowiedzi na tę skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga została uwzględniona. Sąd dokonując kontroli wydanych w niniejszej sprawie decyzji według wyżej wskazanych kryteriów stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji nie odpowiadają prawu. Organy je wydające naruszyły bowiem przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. wymaga przeprowadzenia w sposób bardzo dokładny, wnikliwy, postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Istotnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1994 płynie generalna zasada, że każde roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z wymogu tego zwolnione są te kategorie budów i robót budowlanych, o których mowa w art. 29 i 30 Prawa budowlanego z 1994 r. Jak słusznie wywiódł organ odwoławczy Wskazał, że budowa ogrodzeń od strony dróg ulic, placów i innych miejsc publicznych nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ale wymaga dokonania zgłoszenia. Wobec powyższego okoliczność dokonania zgłoszenia lub jego nie dokonania ma decydujące znaczenie o zastosowaniu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że K. Z. takiego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonał. W aktach sprawy znajduje się jednakże kserokopia dokumentu, o którym wzmiankuje w odwołaniu od decyzji organu l instancji K. Z., że składał go w dniu [...] 2000 r. w Starostwie Powiatowym w [...] Organ l instancji w ogóle okoliczności tej nie ustalił, do czego zobowiązują go postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakazujące zebrać i ocenić cały materiał dowodowy tak aby stworzyć rzeczywisty obraz sprawy. Organ II instancji natomiast dokumentu tego nie ocenił, czym naruszył nie tylko postanowienia wyżej wskazanych przepisów ale i art. 80 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego nie wypowiedziały się więc w kwestii, czy uznać to można za skuteczne zgłoszenie. Pozytywny wynik tej oceny przesądzałby o braku przesłanek do nakazania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Nie jest zatem prawdziwe stwierdzenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], że organ l instancji uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Zupełnie pominął Wojewódzki Inspektor kwestię niedopuszczalności dokonania w oparciu o art. 113 k.p.a. przez organ l instancji ingerencji w treść rozstrzygnięcia uprzednio wydanego przez ten organ, a polegającej na "dopisaniu" zobowiązanej do rozbiórki W. Z. Nic nie wskazuje, że doszło jedynie, jak próbował argumentować organ l instancji, do omyłkowego opuszczenia imienia i nazwiska tej osoby jako podmiotu, na który oprócz K. Z., w myśl art. 52 Prawa budowlanego z 1994 r., nakłada się nakaz rozbiórki. Nie wspomniał organ l instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, że w myśl art. 52 podmiotami tymi winni być K. Z. i W. Z. jako współwłaściciele nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowe ogrodzenie, co wynika z wypisu rejestru gruntów znajdującym się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu organ l instancji po prostu źle ustalił zobowiązanych. Organ l instancji w ogóle nie przejawiał woli, aby W. Z. otrzymała decyzję tego organu, skoro nie umieścił ją w tzw. rozdzielniku. Wydając wspomniane postanowienie z art. 113 w sposób niezgodny z prawem próbował naprawić swój błąd. Uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu l instancji, wskutek naruszenia przez organy je wydające przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy uwzględnieniu, że postanowienie z art. 113 k.p.a. nie ma samodzielnego bytu, lecz jest integralną częścią decyzji, nie stwarzało konieczności, aby Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego tego postanowienia. Skoro decyzja organu l instancji została uchylona, to postanowienie to wraz z nią straciło swój prawny byt. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zobowiązywała Sąd do orzeczenia jak w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach orzekł natomiast Sąd w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.).