II SA/Kr 160/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie WSA Ewa Rynczak WSA Barbara Pasternak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi F. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 listopada 2008r ., nr [...] w przedmiocie nakazania - sporządzenia projektu budowlanego zamiennego skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003, Nr 207, poz. 2016), w sprawie budynku mieszkalnego zrealizowanego na działkach ewidencyjnych nr 1, 2, 3 w L. z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego - nakazał F.J. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz projekt zmian pozwalający doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, uzgodniony z Wójtem Gminy J. w zakresie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego wraz z dokumentami o których mowa w art. 33 prawa budowlanego w terminie do 30 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor w trakcie realizacji inwestycji odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu w zakresie gabarytów budynku i jego architektury. Projekt zatwierdzony decyzją Naczelnika Gminy J. z dnia [...] 1987 r. o pozwoleniu na budowę obejmował budynek parterowy z poddaszem użytkowym, zrealizowany zaś został budynek o trzech kondygnacjach nadziemnych, przykryty dachem czterospadowym tzw. kopertowym. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł F.J. , domagając uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w I instancji. W uzasadnieniu zarzucił naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, określonej w art. 10 § 1 kpa, wskazując, że organ uniemożliwił mu dostęp do akt sprawy, przez co nie mógł zgłosić swoich wniosków i żądań oraz uzupełnić materiału dowodowego. Zakwestionował prawidłowość postępowania organów w przedmiocie prowadzonej przez niego inwestycji, w szczególności zgłoszenia przez organ sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania. Podał, że wbrew ustaleniom organu budowa została zakończona w 1988 r. a nie w 2005 r., co uzasadnia zastosowanie w sprawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Nawet gdyby przyjąć, że doszło do odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, to od 1988 r. nastąpiła już dwukrotna amnestia budowlana. Podał, że decyzje w sprawie wyrażenia sprzeciwu zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i nie zapadł jeszcze wyrok w tej sprawie, zatem wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Wydana została przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, z naruszeniem art. 7 i 77 kpa. Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organ winien bowiem zbadać, czy "nie zachodzi potrzeba wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Organ nie ustalił również, czy "dokonane odstępstwa nie naruszają ustaleń decyzji wzizt oraz przepisów wykonawczych do ustawy prawo budowlane". Nadto wskazał, że wątpliwości budzą ustalenia organu I instancji, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wytknął również organowi I instancji naruszenie przepisów art.61 § 4 kpa, 10 kpa oraz 79 kpa, stwierdzając, że organ I instancji nie zawiadomił stron postępowania o jego wszczęciu, jak również o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie przeprowadził też oględzin przedmiotu postępowania z udziałem stron. Zarzucił również, że fakty, które organ I instancji uznał za udowodnione nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Dlatego też organ odwoławczy nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności przeprowadzenie oględzin, a to w celu jednoznacznego ustalenia jakiego rodzaju odstępstwa zaistniały przy realizacji obiektu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2008 r. wniósł F.J. , domagając się zmiany decyzji organu II instancji tj. umorzenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Podał, że zgodnie z przepisami ustawy prawo budowlane organ nadzoru budowlanego przed przyjęciem obiektu do użytkowania może przeprowadzić kontrolę zakresu inwestycji budowlanej, nie może jednak podejmować takich czynności po formalnym przyjęciu obiektu do użytkowana, gdyż ustawa prawo budowlane nie przewiduje dowolności czasowej przeprowadzenia kontroli przez organy nadzoru budowlanego. Podniósł także, że do obiektów budowlanych zakończonych przed 1994 r. nie stosuje się przepisów aktualnie obowiązującej ustawy. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ odwoławczy podał, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 prawa budowlanego dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Oznacza to, że przyjęcie zgłoszenia nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego, nie oznacza również legalizacji samowoli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 2 kpa. Dla dokonania oceny, czy decyzja nie narusza tego przepisu konieczne jest przytoczenie jego treści. Stanowi on, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może też wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powszechnie przyjmuje się, że instytucja kasacji może być stosowana wyjątkowo, wyłącznie w sytuacjach opisanych powyżej i niedopuszczalna jest w tym zakresie wykładnia rozszerzająca. Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy ponownie rozstrzyga daną sprawę merytorycznie. Zatem wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszył w nim przepisy procesowe. Do takich właśnie naruszeń zaliczyć należy uniemożliwienie stronom brania udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. W przedłożonych aktach administracyjnych organu I instancji sygnaturą: [...]opatrzone jest pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...].08. .2005 r. zatytułowane "Potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytku" (k.[...]) . Do tej sygnatury prowadzone też było postępowanie w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego. W tej właśnie sprawie wyznaczono rozprawę administracyjną na dzień [...].08.2005 r. (k.[...]) i wydano decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego (k.[...]) oraz o nałożeniu na inwestora kary z tytułu użytkowania domu mieszkalnego przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy. W sprawie o wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nie zostało wszczęte odrębne postępowanie administracyjne. Dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. w sprawie o odstępstwa nie skierował do stron zawiadomienia w trybie art.61 § 4 kpa, przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art.10 kpa), nie przeprowadził oględzin. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie wyjaśnił, na podstawie jakich dowodów ustalił, że inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i na czym konkretnie odstępstwa te polegały. Ustalenie, że odstępstwo polega na zmianie gabarytów i architekturze budynku jest zbyt ogólnikowe. Nadto, podkreślić należy, że zgodnie z treścią art.51 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego, będącego podstawą prawną wydanej przez organ I instancji decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nałożył w decyzji obowiązek przedstawienia nie tylko projektu budowlanego zamiennego, ale również projektu zmian pozwalającego doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, nie dokonując jednakże w tym zakresie żadnych ustaleń. Zważywszy, że skoro stosownie do art.51 ust.4 prawa budowlanego, po sprawdzeniu wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, a na tym etapie nie jest już możliwe wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to w decyzji wydanej na podstawie art.51 ust.1 pkt 3 ustalenie takie jest niezbędne. Dlatego też konstatacja organu odwoławczego, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, jest ze wszech miar prawidłowa. W związku z powyższym organowi odwoławczemu nie pozostało nic innego jak zastosować art. 138 § 2 kpa, albowiem z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 kpa, stwierdzonych uchybień nie można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Przechodząc do oceny zarzutów skargi, stwierdzić należy , że są one niezasadne. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że do obiektów budowlanych zakończonych przed 1994 r. nie stosuje się przepisów aktualnie obowiązującej ustawy, podnieść należy, że wbrew twierdzeniom skargi, w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji organy nie ustaliły daty zakończenia budowy przedmiotowego obiektu. Sam skarżący w zawiadomieniu o zakończeniu budowy z dnia [...].08.2005 r. ([...]) podał jako rok zakończenia budowy rok 2005 r. Z kolei w odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 2006 r. podał, że budowa została zakończona w 1988 r. O tyle nie ma to istotnego znaczenia, że stosownie do treści art.103 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei w myśl art.103 ust.2, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że do wszczętej po dniu 1.01.1995 r. sprawy o dokonanie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odnoszącego się wyłącznie do art. 48 tej ustawy, nie można bowiem stosować do innych sytuacji niż wskazanej w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 21.09.2006 r., II OSK 1098/05, ONSAiWSA 2007/4/95). Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym jest mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U.06.156.1118 z późn.zm.) dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż przyjęcie zgłoszenia nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego, nie oznacza również legalizacji samowoli. Zarzut podniesiony na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego, że "miała miejsce dwukrotna amnestia budowlana a organ nie przeprowadził dwukrotnej kontroli" jest niezrozumiały. Wobec powyższego , stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art.151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.