II SA/Kr 1601/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia : NSA Wiesław Kisiel Sędziowie : AWSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2005 r sprawy ze skargi R. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 22 maja 2003 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego R. S. kwotę [...] ,- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 138 §1, pkt 1 KPA oraz w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r., w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] .03.2003r., znak: [...] , o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu (poz.15 wykazu chorób zawodowych) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania ustalono, że R. S. przepracował 28 lat w górnictwie, w tym: 1. w latach 1973 -1984 w górnictwie węgla kamiennego - [...] " i [...] ", 2. W latach 1984 - 2001 w Kopalni "[...]". Przez okres 24 lat pracował w warunkach narażenia na ponadnormatywny hałas w różnym stopniu i czasie, w zależności od zajmowanego stanowiska. Bez narażenia na hałas pracował przez 3,5 roku, pełniąc funkcję dyrektora kopalni ([...].02.1996r. - [...].10.1999). Od [...].11.2001r. przebywa na emeryturze. R. S. był badany w 1999r. w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w [...], następnie w 2000r. - w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...]. Obydwie jednostki właściwe do rozpoznawania w sprawach chorób zawodowych, wydały zgodne ze sobą orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu. W oparciu o te orzeczenia Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u R. S. choroby zawodowej narządu słuchu, którą utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny. Obie w/w decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 25.03.2002r., sygn. akt: II SA/Kr 2011/00. W wyroku tym Sąd zobowiązał organ administracji do uzupełnienia materiału dowodowego w celu uzyskania jednoznacznej odpowiedzi, czy uszkodzenie słuchu skarżącego jest spowodowane hałasem czy też innymi czynnikami. Ponadto podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego, zgodnie z którym brak jest podstaw prawnych do tego, by z pojęcia choroby zawodowej eliminować "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu, takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują bowiem przepisy prawa materialnego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], prowadząc ponownie postępowanie w sprawie choroby zawodowej R. S., wystąpił do [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] oraz do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] prośbą o wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie, dotyczące orzeczenia lekarskiego (pismo z dnia [...] .06.2002r., znak: [...] ). [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...] w okresie [...] .06.2002r. - [...].09.2002r. ponownie badał R. S.. W wyniku wykonanych badań MOMP wydał orzeczenie lekarskie z dnia [...].09.2002r., znak: [...], o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu spowodowanego działaniem hałasu. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z wiedzą medyczną hałas powoduje symetryczne uszkodzenia słuchu, natomiast stwierdzona audiometrycznie asymetria nie wskazuje na jego zawodowe pochodzenie. Brak jest zatem podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. R. S. nie zgodził się z powyższym orzeczeniem i został skierowany na badania konsultacyjne do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] . [...]. W dniu [...].03.2003r. Instytut wydał orzeczenie lekarskie (nr rejestru [...] ) o braku podstaw do rozpoznania u R. S. choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu spowodowanego działaniem hałasu. W uzasadnieniu podano, że obniżenie czułości słuchu w uchu prawym (lepiej słyszącym) nie upoważnia z lekarskiego punktu widzenia do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Ponadto, w piśmie z dnia [...] .07.2002r., znak: [...] IMPiZŚ w [...], wyjaśniając przedmiotową sprawę, podał między innymi, iż duża asymetria niedosłuchu oraz stopień obniżenia czułości słuchu w uchu lepiej słyszącym (prawym) nie dały podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. W orzeczeniu brano pod uwagę dane o narażeniu zawodowym na hałas, potwierdzające pracę w ponadnormatywnym hałasie. Ponadto na stan narządu słuchu, poza hałasem mają wpływ rozpowszechnione czynniki ryzyka, takie jak przebyte zakażenia, niewłaściwe odżywianie się, palenie tytoniu, oddziaływanie stresu fizycznego i psychicznego, nadciśnienie, zaburzenia gospodarki lipidowej, zmiany miażdżycowe, leki, urazy głowy i uwarunkowania genetyczne. W przypadku R. S. trudno jest jednoznacznie wskazać przyczynę stwierdzanego asymetrycznego niedosłuchu, wiadomo jedynie, że występuje u niego jeden z czynników ryzyka, tj. palenie tytoniu (10 sztuk dziennie przez 25 lat). Instytut wyjaśnił również, że rozpoznanie zawodowego uszkodzenia słuchu musi być zgodne z wiedzą o patofizjologii urazu akustycznego. Obowiązuje zasada, że zawodowy uraz akustyczny można rozpoznać wówczas, gdy ubytek słuchu osiąga wielkość średnią co najmniej 30 dB (w częstotliwościach 1000,2000,4000 Hz) w uchu lepiej słyszącym, z uwzględnieniem poprawek związanych z procesem starzenia Się. Jest to ubytek, który oznacza podwyższenie poziomu progowego słuchu, przy którym zaczyna występować pogorszenie społecznej wydolności słuchu manifestujące się upośledzeniem rozumienia mowy i odpowiada on pojęciu choroby. Mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych, mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Jest to tylko objaw (a nie choroba) - zwany niedosłuchem audiometrycznym, który nie wywołuje zaburzeń rozumienia mowy potocznej i w razie jego wykrycia wymaga podjęcia działań prewencyjnych, zapobiegających rozwojowi choroby, tj. zawodowego uszkodzenia słuchu. Ponadto podkreślono, że uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu jest prawie zawsze obu uszne, symetryczne. Asymetrie mogą wynikać z jednostronnej lokalizacji źródła hałasu, co nie zostało potwierdzone w przypadku R. S.. Ubytek słuchu rozumiany jest jako choroba dopiero wówczas, gdy zaburza czynności narządu słuchu z jej konsekwencjami zdrowotnymi i społecznymi. W opinii Instytutu przy rozpatrywaniu choroby zawodowej, jakkolwiek niezmiernie istotna jest kwestia narażenia zawodowego, to jednak brak istnienia określonych skutków zdrowotnych tego narażenia przesądza o nierozpoznaniu tej choroby. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u R. S. choroby zawodowej słuchu, a Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzję tę utrzymał w mocy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie art. 52 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym poprzez niewykonanie zalecenia sądu dot. uzupełnienia materiału dowodowego w celu uzyskania jednoznacznej odpowiedzi co do tego czy uszkodzenie słuchu skarżącego jest spowodowane hałasem czy też innymi przyczynami. Tymczasem decyzja nie zawiera jednoznacznego wskazania przyczyn stwierdzonego u skarżącego niedosłuchu, a w jej uzasadnieniu znajduje się zapis, iż "w przypadku R. S. trudno jest jednoznacznie wskazać przyczynę asymetrycznego niedosłuchu". Zarzucono także naruszenie prawa materialnego tj. rozporządzenia RM z 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...) poprzez niestwierdzenie choroby zawodowej w warunkach to uzasadniających, decyzja polemizuje bowiem z przywołanym przez NSA poglądem Sądu Najwyższego, ponownie odwołując się do progu 30 decybeli. W skardze zarzucono również naruszenie art. 7 i 77 oraz art. 107 §3 kpa. Skarżący W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Nie można zatem uznać, że w/w orzeczenia lekarskie w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniają treść dokonanego rozpoznania, prawidłowo realizując wytyczne zawarte we wcześniejszym wyroku NSA. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...] . W orzeczeniu [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] .09.2002r. uzasadniono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej uszkodzenia słuchu spowodowanego działaniem hałasu tym, że zgodnie z wiedzą medyczną hałas powoduje symetryczne uszkodzenia słuchu, natomiast stwierdzona audiometrycznie asymetria nie wskazuje na jego zawodowe pochodzenie. Natomiast Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] w orzeczeniu z dnia [...].03.2003r. uzasadnił brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej uszkodzenia słuchu spowodowanego działaniem hałasu tym, że obniżenie czułości słuchu w uchu prawym (lepiej słyszącym) nie upoważnia z lekarskiego punktu widzenia do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Argumenty te powtórzono w uzupełnieniu tego orzeczenia pismem z dnia [...].07.2002r., jedynie na zakończenie dodatkowo dodając argument asymetrii, która mogłaby być spowodowana jednostronną lokalizacją hałasu, a to nie zostało potwierdzone w przypadku skarżącego. Co do tych zasadniczych rozbieżności w argumantacji organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie i w ogóle się do tego nie ustosunkowały, przytaczając w uzasadnieniu decyzji obydwa poglądy beż żadnego komentarza. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy również zauważyć, że uzasadnienia orzeczeń lekarskich zawierają też tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §l ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w [...] , zasadniczym powodem odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu - uznano, że taki ubytek słuchu w uchu lepiej słyszącym nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej. Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Mając to na uwadze uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. Orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne przyjęły cytowany powyżej pogląd IMP w Sosnowcu dotyczący progu 30 decybeli. Został on niemal dosłownie zacytowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i przyjęty za podstawę do odmówienia stwierdzonemu ubytkowi słuchu charakteru zawodowego. Za w pełni uzasadniony uznać zatem należy zarzut skarżącego, że ponownie powołując się na pogląd dotyczący progu 30 decybeli orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne naruszyły art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (odpowiednik powołanego w skardze art. 52 ust. 2 ustawy o NSA). W wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 25.03.2002r., sygn. akt: II SA/Kr 2011/00 Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego zgodnie z którym "o tym czy schorzenie jest chorobą zawodową decyduje związek przyczynowy między tym schorzeniem a warunkami pracy, nie zaś jego rozmiar, jeśli dane schorzenie figuruje w wykazie chorób zawodowych". Zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawarta w orzeczeniu sądu ocena prawna wiąże w sprawie ten sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Tymczasem organy administracyjne ponownie przyjęły pogląd prawny sprzeczny z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu NSA. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 §2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składają się: wynagrodzenie adwokata w kwocie [...] oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.