II SA/Kr 1604/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2017 r. sprawy ze skargi "G." sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "G." sp. z o.o. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 8 lutego 2016 r. nr [...] Starosta K. orzekł: - w pkt 1 i 2 o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 529 006,00 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3385 ha obr. [...] m. K. , objętej księgą wieczystą nr [...] przejętej na rzecz Gminy Miejskiej K. decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 30 października 2012 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ulicy [...] w K. (km: 0+012,22-0+269,46) jako drogi gminnej lokalnej wraz z budową infrastruktury -kanalizacja deszczowa i oświetlenie uliczne oraz przebudową kolidującej infrastruktury technicznej — sieć kanalizacji deszczowej, sieć elektroenergetyczna w tym oświetleniowa i sygnalizacji świetlnej oraz przebudową ogrodzeń ", - w pkt 3 i 4 o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. w wysokości 2 444 742,00 zł za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego oraz za części składowe nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3385 ha obr. [...] m. K. , objętej księgą wieczystą nr [...], przejętej na rzecz Gminy Miejskiej K. w/w decyzją nr [...], - w pkt 5 i 6 o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz [...] S.A. w wysokości 3 202,00 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,3385 ha obr. [...]m. K. , objętej księgą wieczystą nr [...] , przejętej na rzecz Gminy Miejskiej K. w/w decyzją nr [...] , - w pkt 7 i 8 o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz [...] S.A. w wysokości 6 686,00 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,3385 ha obr. [...] m. K. objętej księgą wieczystą nr [...], przejętej na rzecz Gminy Miejskiej K. w/w decyzją nr [...] - w pkt 9 i 10 o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz [...] sp. z o.o. w wysokości 46 802,00 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,3385 ha obr. [...] m. K. objętej księgą wieczystą nr [...], przejętej na rzecz Gminy Miejskiej K. w/w decyzją nr [...] , - w pkt 11 i 12 o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz [...] S.A. z siedzibą w K. w wysokości 131 866,00 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,3385 ha obr. [...] m. K. , objętej księgą wieczystą nr [...], przejętej na rzecz Gminy Miejskiej K. w/w decyzją nr [...] , Ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 2 grudnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P.T. . Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina Miejska K. zarzucając rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie w dniu 2 grudnia 2015 r. nowego operatu szacunkowego zasadniczo różniącego się od wcześniejszego wykonanego w dniu 27 lipca 2015 r. Niezależnie od powyższego odwołująca zarzuciła rzeczoznawcy majątkowemu uznanie w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 2 grudnia 2015 r. za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny położonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowo - usługowej (MU), nieruchomości "A" stanowiącej samodzielny obszar inwestycyjny, której cena sprzedaży uwzględnia również prawa do dokumentacji projektowej, nieruchomości "B" będącej częścią umowy sprzedaży całego kompleksu działek wraz z zabudowaniami na rzecz jednego podmiotu oraz nieruchomości ,,C" objętej ostateczną decyzją "wz" dotyczącą budowy zespołu budynków wielorodzinnych z usługami w parterze. Wojewoda [...] decyzją z dnia 19 października 2016r. nr [...] , na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż błędne było uwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 2 grudnia 2015 r. wśród nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny przeznaczonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowo-usługowej (MU), nieruchomości "A" stanowiącej samodzielny obszar inwestycyjny, której cena sprzedaży uwzględnia również prawa do dokumentacji projektowej oraz nieruchomości "C" objętej ostateczną decyzją wz dotyczącej budowy zespołu budynków wielorodzinnych z usługami w parterze. Rzeczoznawca majątkowy winien mieć na uwadze dyspozycję § 4 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Niezależnie Za błędne uznano niedołączenie do operatu szacunkowego z dnia 2 grudnia 2015 r. jakiejkolwiek analizy rynku z której wynikałoby, że nieruchomości, które posłużyły do określenia wzajemnej relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności (str. 13 operatu szacunkowego), przeznaczone wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową lub komercyjna (na co biegły wskazał w piśmie z dnia 30 września 2016 r.), mogą być uznane za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny położonego w terenach mieszkaniowo -usługowych w kontekście art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (identyczna sytuacja miała miejsce we wcześniejszym operacie z dnia 27 lipca 2015 r. - strona 14 tego opracowania). W/w okoliczności powodują, iż zachodzi konieczność uchylenia w całości, jako opartej na wadliwym operacie szacunkowym, decyzji Starosty K. , celem pozyskania nowego, prawidłowego operatu szacunkowego, zgodnie z art. 138 § 2 kpa. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 kpa (brak prawidłowej i wyczerpującej oceny sporządzonego operatu szacunkowego i oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym), co w świetle przytoczonych argumentów, w zasadniczy sposób wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Organ wskazał też, iż uzupełnianie oznacza dodanie pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a za taką nie może być uznana wadliwa opinia biegłego, sporządzenie nowej, prawidłowej opinii o wartości nieruchomości należy zlecić innemu rzeczoznawcy majątkowemu, gdyż biegły który sporządził wadliwą opinię podlega wyłączeniu od udziału w tej sprawie na podstawie art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Organ odwoławczy uchylił także postanowienie Wojewody [...] z dnia 31 maja 2013 r. nr [...] wyznaczające Starostę K. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do załatwienia sprawy z uwagi na brak podstaw do wyłączania starostów (w tym prezydentów miast pełniących funkcję starostów), na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kpa, od załatwienia spraw w przypadkach innych, niż te wskazane wprost w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. w art. 142 ust. 2 oraz art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] sp. z o.o. w W. zarzucając naruszenie: - § 4 ust. 1 i 2 w zw. z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie spełnia wymogów określonych w w/w przepisach, - art. 7 i 77 kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w tym przede wszystkim błędną ocenę operatu sporządzonego przez biegłego P.T. , który jest zgodny z wymogami obowiązującego prawa, spełnia wymogi formalne i warunki ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu wykonawczym. - art. 107 § 3 kpa przez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych podjętego rozstrzygnięcia, - art. 138 § 2 kpa przez bezpodstawne uchylenie decyzji administracyjnej, która nie narusza obowiązującego prawa. W uzasadnieniu podkreślono, iż opinia biegłego była prawidłowa, w tym dobór nieruchomości podobnych wystarczający, a uzasadnienie organu odwoławczego pobieżne i niespełniające wymogów umożliwiających uchylenie decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżona decyzja jest wadliwa z powodu istotnego naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 kpa wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżony organ nie uzasadnił w dostateczny i przekonywujący sposób, w oparciu o konkretne okoliczności sprawy, wyżej opisanych przesłanek z art. 138 § 2 kpa, co do tego, że w oparciu o art. 136 kpa nie był w stanie ze względu na stwierdzone braki przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczając się jedynie do pobieżnego stwierdzenia tychże uchybień w zakresie błędnego dobrania przez biegłego nieruchomości podobnych i w ten sposób zdyskwalifikowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Powyższe opisane przez organ odwoławczy okoliczności nie uzasadniają w ocenie Sądu uznania operatu za wadliwy i nie nadający się do wykorzystania jako podstawa orzeczenia, bez przeprowadzonego w oparciu o art. 136 kpa wyjaśnienia wątpliwości przez biegłego oraz ewentualnego uzupełnienia opinii biegłego o konkretnie wskazane braki lub nieścisłości. W szczególności dotyczy to porównania jako nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny określonych działek w zakresie konkretnego przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K , a także dołączenie do operatu szacunkowego analizy rynku, jakiej organ odwoławczy wymaga do dokonania własnej oceny w zakresie wyceny nieruchomości, opisanej w decyzji. Bez powyżej opisanego uzupełnienia, nieuprawnione było wskazanie przez skarżony organ w zaistniałych okolicznościach na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego czy kwestię "obszerności" uzupełniającego postępowania dowodowego. Powyższe czynności w zakresie pozyskania brakujących danych i informacji dostarczanych przez biegłego nie wymagają szczególnych działań zarówno ze strony biegłego, jak i samego organu odwoławczego, nie są skomplikowane co do ich pozyskania i analizy treści uzupełnionych dokumentów. O ile zatem zaistniały w ocenie organu II instancji jakieś wątpliwości w powyższym zakresie, to sama ta okoliczność nie uprawnia organu odwoławczego od unikania zbadania ich we własnym zakresie poprzez uzyskanie odpowiednich danych do analizy i wydania decyzji merytorycznej. Samo zatem stwierdzenie pewnych uchybień czy to w postaci braków operatu szacunkowego czy jego nieścisłości lub innych wątpliwości po stronie organu odwoławczego nie może skutkować w niniejszej sprawie uchyleniem decyzji organu I instancji, gdyż to na organie odwoławczym spoczywa obowiązek działania z urzędu w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym ustalenia powyższych okoliczności samodzielnie w trybie art. 136 kpa. Wobec wyraźnego wymogu wprowadzonego przepisami art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa organ odwoławczy winien te kwestie sam ustalić. Organ odwoławczy w tej kwestii w sposób naruszający art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 ograniczył się jedynie do wytknięcia organowi I instancji, a w zasadzie biegłemu uchybień w ustaleniu tychże kwestii, bez właściwego wykazania i uzasadnienia przesłanek braku możliwości przeprowadzenia własnego dodatkowego postępowania dowodowego czy nawet próby samodzielnego zbadania tej kwestii, bezpodstawnie uchylając się od orzeczenia co do meritum, a więc w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania. W tym zakresie organ odwoławczy naruszył także art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 138 § 2 poprzez zaniechanie konkretnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z jakich przyczyn nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Z powyższej opisanych przyczyn za niezasadną należało również uznać argumentację organu odwoławczego w zakresie wyłączenia biegłego, gdyż stwierdzone braki i nieścisłości opinii nie zostały wystarczająco wyjaśnione i w zakresie kwestii wyznaczenia organu I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, kierując się wyżej przedstawionymi uwagami Sądu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a.