II SA/Kr 1605/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. S. kwotę 357,00 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia 20 października 2015 r. na podstawie: - art. 58 § 1 i 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwany dalej k.p.a.; po rozpatrzeniu wniosku skarżącego – R.S. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy S. z dnia 11 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów na działkach nr [...] i [...] w miejscowości P. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 21 września 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji Wójta Gminy S. z dnia 11 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów na działkach nr [...] i [...] w miejscowości P. Wraz z odwołaniem złożony został wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wniosek ten stanowi jednozdaniowe stwierdzenie, iż w związku z tym, że skarżący przebywał zwolnieniu chorobowym, odwołanie złożył w dniu 14.09.2015 r. Do odwołania zostały ponadto dołączone kserokopie zaświadczeń lekarskich, z których treści wynika, że skarżący przebywał na zwolnieniu chorobowym, w okresach od 20 lipca 2015 r. do 2 sierpnia 2015 r., od 3 sierpnia 2015 r. do 16 sierpnia 2015 r. i następnie od 17 sierpnia 2015 r. Zaskarżona decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 23 czerwca 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. powołało treść art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. Organ podkreślił, iż nawet gdyby przyjąć, że przybywanie na zwolnieniu lekarskim wyłącza możliwość złożenia odwołania, to z przedłożonych zaświadczeń lekarskich wynika, że skarżący przebywał na zwolnieniu chorobowym, w okresach od 20 lipca 2015 r. do 2 sierpnia 2015 r., od 3 sierpnia 2015 r. do 16 sierpnia 2015 r. i następnie od 17 sierpnia 2015 r. Skoro zatem zaskarżona decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 23 czerwca 2015 r., a pierwsze z zaświadczeń datowane jest na 20 lipca 2015 r. to skarżący nie przebywał na tym zwolnieniu w okresie od daty odbioru decyzji, aż do 20 lipca 2015 r. Zatem w tym okresie choroba nie mogła stanowić przeszkody do złożenia odwołania. W ocenie organu trudno przyjąć, że skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminowi, skoro rozchorował się prawie miesiąc później po tym jak odebrał decyzję. Bez wątpienia, przez ten okres, choroba - a ta okoliczność jest wykazywana jako przyczyna uchybienia terminowi - nie była przeszkodą do złożenia odwołania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący –R.S. , zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - Art. 77 §1 k.p.a. poprzez nierozpaczanie w sposób wyczerpujący całego zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych tj. ustaleniu, iż skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim dopiero od 20 lipca 2015 roku, zatem już po upływie terminu na wniesienie odwołania, podczas gdy w rzeczywistości skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim już od dnia 6 lipca, a zatem jeszcze przed upływem w/w terminu; Art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności niewyjaśnienie, czy skarżącego miał kto wyręczyć w złożeniu odwołania, a także czy stan zdrowia skarżącego umożliwiał podjęcie niezbędnych działań tj. sporządzenie i wniesienie odwołania; - Art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu na żadnym jego etapie, tj. niedopuszczenie skarżącego do wypowiedzenia się w związku z zebranymi dowodami i materiałami; - Art. 9 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie działań, których celem z uwagi na słuszny interes skarżącego powinno być dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy, udzielenia skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w taki sposób, żeby skarżący mógł w sposób należyty i zgody z rzeczywistością wskazać przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności; Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości; W ocenie skarżącego, SKO nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych. SKO na podstawie, dołączonych do wniosku o przywrócenie terminu, zwolnień lekarskich ustaliło, iż skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim dopiero od 20 lipca 2015 roku, zatem już po upływie terminu na wniesienie odwołania, podczas gdy z w/w zwolnień lekarskich wynikało, iż w rzeczywistości skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim już od dnia 6 lipca, a zatem jeszcze przed upływem w/w terminu. SKO na podstawie powyższych błędnych ustaleń faktycznych oparło rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie uznając, iż nie zachodzą wymagane prawem przesłanki do przywrócenia terminu na wniesienie odwołania. Zdaniem skarżącego SKO wydając zaskarżone postanowienie nie podjęło niezbędnych czynności koniecznych do wyjaśnienia czy stan zdrowia (rodzaj choroby) skarżącego umożliwiał podjęcie niezbędnych działań tj. sporządzenie i wniesienie odwołania oraz czy był w stanie posłużyć się w tym przedmiocie innymi osobami. SKO w uzasadnieniu zaskarżonego uzasadnienia ograniczyło się do stwierdzenia możliwość skorzystania z pomocy innych osób. SKO w żaden sposób nie podjęło jakiejkolwiek inicjatywy mającej na celu wnikliwsze wyjaśnienie spraw i ewentualnie pojawiających się wątpliwości. Skarżący zarzucił, iż SKO nie zapewniło również skarżącemu udziału w postępowaniu na żadnym jego etapie. Nie dopuściło skarżącego do wypowiedzenia się w związku z zebranymi dowodami i materiałami. Powyższe skutkowało niezgromadzeniem wystarczającego materiału dowodowego i nie wyjaśnieniem wątpliwości istotnych z punktu widzenia zasadności przywrócenia terminu na złożenie odwołania i w konsekwencji wydaniem nieprawidłowego postanowienia. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie, z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga została uwzględniona z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy w realiach kontrolowanej sprawy art. 7, art. 9 i art. 10 § 2, art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Zgodnie z art. 58 k.p.a.: "§ 1. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.§ 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.§ 3. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne". W myśl art. 59 § 2. k.p.a. "o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia" . Jak wynika z akt sprawy, skarżący w swym odwołaniu wniesionym w dniu 14 września 2015 r. (data stempla pocztowego na kopercie) jednozdaniowo, na samym końcu swego odwołania zasygnalizował, że w związku z faktem, iż przebywał na zwolnieniu chorobowym, odwołanie składa w dniu 14.09.2015. r. Do odwołania dołączył 4 nieuwierzytelnione za zgodność z oryginałem, o różnym stopniu czytelności, kserokopie zwolnienia chorobowego. W związku z tym, postanowieniem z dnia 8 października 2015 r. SKO w T. wezwało skarżącego do przedłożenia czytelnych zwolnień lekarskich i wyjaśnienia, czy zwrot skarżącego podnoszący, że: "w związku z faktem, iż przebywał na zwolnieniu chorobowym, odwołanie składa w dniu 14.09.2015. r." - należy traktować jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, przy czym żądanie organu przedłożenia czytelnych zwolnień jak i wyjaśnień miało być zrealizowane przez skarżącego w terminie 7 dni od daty otrzymania ww. postanowienia z dnia 8 października 2015 r. Z lektury ww. postanowienia wynika, że organ II instancji nie poinformował w nim skarżącego o całości przysługujących mu praw, w tym o brzmieniu art. 58 i art. 59 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika także, kiedy, w jakim terminie postanowienie to zostało doręczone skarżącemu. W tym miejscu wskazać należy, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 k.p.a.), w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy jest zatem obowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Podkreślić również należy, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu odwoławczego. W razie bowiem jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 k.p.a. Nie oznacza to oczywiście, że każde przekroczenie terminu do dokonania czynności procesowej, w tym wniesienia odwołania, będzie prowadziło do stwierdzenia uchybienia terminu przez właściwy organ, a strona zostanie pozbawiona przysługujących jej gwarancji procesowych. I tak, przeszkodą prawną do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. będzie każdorazowo wniesienie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności przewidziane w art. 58 k.p.a., przy czym, w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia odwołania rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, mocą art. 59 § 2 k.p.a., zastrzeżono do wyłącznej kompetencji organu odwoławczego. Rozpoznając kontrolowaną sprawę należy również mieć na uwadze, że pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej powinien - z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i następnych k.p.a. - zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, powinien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków. Obowiązek ów nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy na skutek uprzedniego wadliwego działania organu strona mogłaby ponieść ujemne dla swych praw konsekwencje. Organ administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym winien przede wszystkim stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwać, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, za bezsporną należało uznać okoliczność wniesienia przez skarżącego odwołania z uchybieniem terminu, czego skarżący nie kwestionuje. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 23 czerwca 2015 r., czego skarżący także nie kwestionuje. Natomiast skarżący odwołanie, oznaczone jako napisane w dniu 13 września 2015 r., wysłał za pośrednictwem poczty w dniu 14 września 2015 r. (data stempla pocztowego na kopercie adresowanej do organu I instancji), a więc z przekroczeniem ustawowego 14-dniowego terminu przewidzianego do wniesienia odwołania. Jednakże zauważyć należy, że do ww. odwołania z dnia 14 września 2015 r skarżący dołączył kserokopie 4 zaświadczeń lekarskich a także zamieścił w nim zdanie w brzmieniu: w związku z faktem, iż przebywał na zwolnieniu chorobowym, odwołanie składa w dniu 14.09.2015. r. Zdaniem składu orzekającego, dokonując wstępnego badania odwołania organ - mając na względzie, iż do odwołania załączono 4 kserokopie zaświadczeń lekarskich – powinien nie tylko w razie wątpliwości wezwać skarżącego do wyjaśnienia, czy kserokopie zaświadczeń lekarskich składa w celu przywrócenia terminu, czy dotyczyć one mają meritum sprawy, ale ponadto organ II instancji powinien pouczyć szczegółowo stronę o treści art. 58 k.p.a., skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia. Brak pełnej informacji w tym przedmiocie, w realiach kontrolowane sprawy ogranicza w pewien sposób zarazem organowi obiektywną kontrolę wniosku zgodnie z przesłankami zawartymi w art. 58 k.p.a. W przedmiotowej sprawie należy uznać, że na skutek braku poinformowania skarżącego o skutkach prawnych nie złożenia w terminie odpowiedzi na żądania postanowienia SKO w T. z dnia 8 października 2015 r., pominięcia przez organ przy braku tej odpowiedzi zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem kwestionowanego postanowienia z dnia 20 października 215 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania - organ ten zaniedbał obowiązki z art. 9 zd. 2 k.p.a. a dodatkowo w realiach kontrolowanej sprawy z art. 10 § 2 k.p.a. na szkodę skarżącego w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Organ nie zainteresował się z jakich powodów brak jest reakcji skarżącego na postanowienie dowodowe SKO w T. z dnia 8 października 2015 r. a pomimo braku dowodu doręczenia tego niepełnego postanowienia dowodowego z dnia 8 października 2015 r., które w swej treści uchybiało art. 9 k.p.a., organ ten wydał, wbrew treści art. 10 § 2 k.p.a., zaskarżone postanowienie z dnia 20 października 215 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji organ wydał w dniu 20 października 2015 r. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, chociaż w postanowieniu z dnia 8 października 2015 r. , organ pytał, czy wniosek/odwołanie z dnia 14 września 2015 r. skarżącego traktować także jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zarazem w dniu 3 listopada 2015 r. wpłynęła do organu odpowiedź skarżącego na pytania SKO w T. zawarte w postanowieniu z dnia 8 października 2015 r. z jednoczesnym wyjaśnieniem co spowodowało to opóźnienie. Z akt sprawy wynika, że skarżący postanowienie SKO w T. z dnia 20 października 2015 r. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania odebrał w dniu 5 listopada 2015 r. , a więc przed swoją odpowiedzią z dnia 29 października 2015 r. na postanowienie SKO z dnia 8 października 2015 r., doręczoną do organu w dniu 3 listopada 2015 r. W tym miejscu wskazać należy, że nie w każdej sytuacji organ ma obowiązek informowania strony o konsekwencjach uchybienia terminu i możliwości jego przywrócenia. To jednakże w sytuacji, kiedy strona w odwołaniu, czy też innym piśmie podnosi okoliczności mogące stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania bez jednoznacznego sformułowania wniosku o przywrócenie terminu organ winien, mając na uwadze art. 9 k.p.a., pouczyć stronę o treści art.58 k.p.a., skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia. Na marginesie Sąd zauważa, że o kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ orzeka wyłącznie na podstawie wniosku strony, a nie z urzędu. Wobec powyższego, w sytuacji złożenia odwołania po upływie ustawowego terminie bez jednoczesnego złożenia wyraźnego wniosku, a niedomniemanego, o przywrócenia terminu organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien zwrócić się m.in. do skarżącego o wyjaśnienia na jaką okoliczność i w jakim celu załączył on do odwołania kserokopie zaświadczeń lekarskich pouczając go jednocześnie o treści art. 58 k.p.a., skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.