II SA/Kr 1606/24

Kraków, dnia 19 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Małopolskiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Tarnowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 8 października 2023 r., znak SKO.IP/4105/28/2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej Małopolskiemu Ośrodkowi Ruchu Drogowego w Tarnowie kwotę 100 (sto) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Postanowieniem z dnia 8 października 2023 r., znak SKO.IP/4105/28/2024 - wydanym w wyniku rozpatrzenia odwołania J. M. z dnia 23 września 2024r. od decyzji Dyrektora Małopolskiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Tarnowie z dnia 29 maja 2024 r. numer 2/2024 odmawiającej udostępnienia na wniosek J. M. informacji publicznej w zakresie zawartych umów w 2023 roku na przeprowadzenie szkoleń z zakresu przepisów o ruchu drogowym, znakach i sygnałach drogowych i ich stosowaniu – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wnioskiem z dnia 20 grudnia 2023 roku J. M. za pośrednictwem e-PUAP zwrócił się do Małopolskiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Tarnowie o przesłanie poprzez e-PUAP wykazu umów zawartych w 2023 roku na przeprowadzenie szkoleń z przepisów o ruchu drogowym, znakach i sygnałach drogowych i ich stosowaniu, których MORD w Tarnowie była zamawiającym/ zleceniodawcą. W dniu 29 maja 2024 roku MORD w Tarnowie wydał decyzję numer 2/2024 odmawiającą udostępnienia na wniosek J. M. informacji publicznej w zakresie zawartych umów w 2023 roku na przeprowadzenie szkoleń z zakresu przepisów o ruchu drogowym, znakach i sygnałach drogowych i ich stosowaniu. Decyzja została wysłana w formie papierowej na adres poczty wnioskodawcy tj. ul. Tuchowska 4b/19 w Krakowie. Adresat nie odebrał przesyłki pomimo jej dwukrotnego awizowania. W dniu 23.09.2024 roku J. M. wniósł odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. W treści odwołania wskazał, że decyzja została do niego przesłana pocztą tradycyjną, inaczej niż wskazał we wniosku. Z tej przyczyny uchybił terminowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie rozważyło, co następuje. Stosownie do art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Istotą formalnej kontroli odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest w m.in. ustalenie, czy zaskarżony akt wszedł do obrotu prawnego. Wskazać bowiem trzeba, że niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji organu administracji publicznej, która nie weszła do obrotu prawnego, albowiem nie została doręczona jedynej występującej w sprawie stronie. Przepis art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) stanowi, ze do decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a. W sytuacji więc wydania decyzji zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. w tym także w zakresie doręczeń. Stosownie do art. 39 § 1 k.p.a. doręczanie pisma (w tym decyzji) następuje na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. Dopiero w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem: 1) przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W niniejszej sprawie wnioskodawca podał, że wnosi o przesłanie żądanych informacji na adres e-PUAP, przy tym wniosek o udzielenie informacji przesłał za pośrednictwem e-PUAP. Adres elektroniczny jest zatem znany organowi który wydał decyzję. Z tego względu, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej powinna zostać doręczona wnioskodawcy na adres, z którego został przesłany wniosek. W niniejszej sprawie doręczenie nastąpiło na adres poczty tradycyjnej J. M., a zatem z uchybieniem cyt. przepisów k.p.a. W konsekwencji decyzja, jako błędnie doręczona, nie weszła do obrotu prawnego, co spowodowało, że termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. W sytuacji więc braku decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie w niniejszej sprawie, należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania stosownie do art. 134 k.p.a., o czym postanowiono w sentencji. Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie wpłynęła skarga Małopolskiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Tarnowie z dnia 8 listopada 2024 r., adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na wyżej opisane postanowienie SKO w Tarnowie z 8 października 2024 r. Skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie art. 39 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024r., poz. 572) poprzez nieuwzględnienie faktu, iż z uwagi na uzasadnioną niemożność doręczenia J. M. decyzji nr 2/2024 z dnia 29 maja 2024r. za pośrednictwem platformy epuap, przedmiotowa decyzja została zgodnie z treścią art. 39 § 2 pkt 1 K.p.a. wysłana za pośrednictwem operatora pocztowego w formie listu poleconego za zwrotnym poświadczeniem odbioru na adres P. M., 2. naruszenie art. 44 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie w trakcie rozpoznania sprawy, które doprowadziło w konsekwencji do uznania przez SKO w Tarnowie, że decyzja nr 2/2024 z dnia 29 maja 2024 r. jako błędnie doręczona, nie weszła do obrotu prawnego, a zatem termin do wniesienia odwołania od w/w decyzji nie rozpoczął biegu, co z kolei stoi w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawartymi w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 października 2024 r., Sygn. akt II SAB/KR 165/24. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i merytoryczne rozstrzygniecie sprawy poprzez uznanie, że odwołanie uczestnika postępowania z dnia 23.09.2024 r. od decyzji Dyrektora MORD w Tarnowie nr 2/2024 z dnia 29 maja 2024 r, które zostało wniesione wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do zaskarżenia przedmiotowej decyzji, jest niedopuszczalne z powodu upływu terminu do zaskarżenia wydanej prawidłowo decyzji i niezaistnienia przesłanek do przywrócenia terminu do jej zaskarżenia, a nie jak błędnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w treści zaskarżonego postanowienia, że decyzja nr 2/2024 z dnia 29 maja 2024 r. doręczona została na adres poczty tradycyjnej J. M., co skutkowało uchybieniem przepisów k.p.a i w konsekwencji decyzja, jako błędnie doręczona, nie weszła do obrotu prawnego, co spowodowało, że termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie przez Sąd, z uwagi na podmiot, który wniósł skargę oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym za zasadzie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga jest niedopuszczalna. Stosownie do przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z treści § 2 cytowanego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot inny, niż wskazane w art. 50 p.p.s.a., należy ocenić jako niedopuszczalne, co daje podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Organ orzekający w I instancji nie jest uprawniony do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. postanowienie NSA z 2 marca 2006 r. sygn. II GSK 387/05, LEX nr 197511; postanowienie NSA z 1 lutego 2006 r. sygn. I OSK 386/05, LEX nr 194022; wyrok NSA z 7 grudnia 2005, sygn. I OSK 521/05 LEX nr 189858). Opiera się ono na założeniu, że art. 50 p.p.s.a. ukształtował postępowanie przed sądem administracyjnym, jako spór dwóch podmiotów: skarżącego oraz organu administracji, którego działanie lub zaniechanie było przyczyną wniesienia skargi. Taka struktura postępowania determinuje krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi. Nie należy do nich organ administracji, który wydał w danej sprawie rozstrzygnięcie. Przyjęcie odmiennego stanowiska nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: władcze w zakresie rozstrzygania sprawy administracyjnej i uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Na poparcie powyższego można również przywołać orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące kwestii legitymacji skargowej jednostek samorządu terytorialnego, których organy orzekały w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji. I tak w wyroku z 4 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1845/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W podobnym kierunku Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w wyroku z 24 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1693/13. W powołanym wyroku wskazano m.in., że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.74. 368 ze zm.), ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął zatem na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (por. postanowienie NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7). Pogląd ten został podtrzymany również po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego, na gruncie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (postanowienie NSA z 10.01.2012 r., I OSK 2428/11, z 27.11.2008 r.. II OSK 132/08; z 25.11.2009 r., I OSK 1551/09; z 1.02.2006 r., I OSK 386/05). Analogicznie powyższe stanowisko znajduje zastosowanie w sprawie w której organem I instancji jest inny podmiot niż gmina w sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznej. Tak więc w niniejszej sprawie, skoro decyzję w pierwszej instancji wydawał Małopolski Ośrodek Ruchu Drogowego w Tarnowie, to podmiot ten jako organ pierwszej instancji, ani Dyrektor MORD w Tarnowie nie są legitymowani w postępowaniu sądowoadministracyjnym do wniesienia skargi na postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, wydane przez organ odwoławczy. Skarżący Małopolski Ośrodek Ruchu Drogowego w Tarnowie działał w niniejszej sprawie na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, a nie jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia odrzucając skargę. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu orzeczono jak w pkt 2 sentencji postanowienia o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł.