II SA/Kr 1608/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2005 r sprawy ze skargi K. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 24 czerwca 2003 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 11.09.2002r., sygn. akt: II SA/Kr 736/01 uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w częściach, w których nie stwierdzały one u K. S. chorób zawodowych wymienionych w poz. 6, 10, 14, 15, 16. W wyroku tym Sąd zobowiązał organ administracji do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez uzyskanie wyczerpujących uzasadnień opinii biegłych i dokonania ich prawidłowej oceny. Ponadto wyraził pogląd, iż brak jest podstaw prawnych do tego, by z pojęcia choroby zawodowej eliminować uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu ze względu na stopień uszkodzenia słuchu, takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują bowiem przepisy prawa materialnego. Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego organ II instancji decyzją z dnia [...] .06.2003r., nr [...]. ponownie orzekł o braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych z poz. 6,10,14,15 i 16 wykazu, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art. 138 §1, pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu zaś wskazano, że K. S. pracował w latach 1966-92 na stanowisku elektryka lub elektromontera w różnych zakładach pracy, w okresowym narażeniu na zapylenie, hałas, jak i sporadycznie wibracje. Poddawany był okresowym badaniom lekarskim, w ostatnim z nich pochodzącym z 1991r. stwierdzono zdolność K. S. do wykonywania pracy. Od 1992r. K. S. przebywa na rencie. Uzupełniając postępowanie administracyjne uzyskano szczegółowe uzasadnienie wydanego uprzednio orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy w [...] (pismo z [...] stycznia 2003r.). W świetle powyższych wyjaśnień Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, którą utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznając, że wskazania sądu zostały wykonane. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. S. podkreślił, że z powodu szczególnie ciężkich warunków w jakich przez wiele lat wykonywał pracę, nabawił się licznych schorzeń. W kolejnych wnoszonych do sądu pismach powołał się na liczne schorzenia, na które cierpi i dołączył stosowną dokumentację lekarską, z której wynika m.in., że cierpi na alergię, ma zaburzenia wentylacji, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, itp. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że organ nie neguje pracy w hałasie, zapyleniu i sporadycznie w narażeniu na wibrację miejscową. W myśl §10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś placówki służby zdrowia orzekające w przedmiotowej sprawie nie rozpoznały u skarżącego chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia tych chorób. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu decyzje wydane w niniejszej sprawie naruszają prawo. Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, co podkreślał również Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 11.09.2002r., sygn. akt: II SA/Kr 736/01, iż przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydana w niniejszej sprawie opinia lekarska Instytutu Medycyny Pracy w [...] , na której obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, pomimo dodatkowych wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia [...].01.2003r. nadal nie spełnia tych wymogów, w szczególności zaś nie zawiera pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem zawartych w orzeczeniu IMP w [...] kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Zastrzeżenia z tego punktu widzenia budzi orzeczenie co do schorzenia z poz. 6 wykazu, istnieje bowiem niewyjaśniona nadal niespójność pomiędzy orzeczeniem lekarskim MOMP w [...] z dnia [...].02.1999r. stwierdzającym przewlekły nieżyt śluzówki krtani podsychający, a uzupełnieniem orzeczenia IMP w [...] z dnia [...].01.2003r., w którym rozpoznano zaczerwienienie błony śluzowej gardła oraz krypowate migdałki podniebienne z treścią ropną. W uzupełnieniu swego orzeczenia IMP w [...] w ogóle nie odniósł się do wcześniejszych ustaleń MOMP w [...] i nie wyjaśnił, jaki jest powód tych różnic w diagnozie. Rodzi to wątpliwości co do wiarygodności opinii i rzetelności przeprowadzonych w niniejszej sprawie badań. Analogiczne zastrzeżenia budzi też orzeczenie w sprawie choroby z poz. 16 wykazu. MOMP w [...] w ogóle nie wypowiedział się w kwestii istnienia zmian zwyrodnieniowych kręgosłupa i stawów, podczas gdy IMP w [...] takie zmiany stwierdza, uzasadniając jedynie, że nie są one zespołem wibracyjnym. Odnośnie natomiast schorzenia z poz. 14 wykazu należy podnieść, że orzeczenie lekarskie IMP w [...] w sprawie alergii oparte zostało na niepełnych ustaleniach organu w zakresie warunków szkodliwych, w jakich pracował skarżący. Z ustaleń organu administracyjnego wynika, że skarżący pracował m.in. w warunkach narażenia na pyły przemysłowe. Brak jednakże w sprawie wyraźnych i jednoznacznych ustaleń pozwalających na przyjęcie tezy, na którą powołuje się IMP w [...], iż rozpoznane przewlekłe zapalenie spojówek nie ma etiologii alergicznej, gdyż na stanowisku pracy skarżącego nie występowało narażenie na czynniki alergizujące. Takie stwierdzenie nosi cechy dowolności wobec faktu, że z akt administracyjnych tej sprawy nie wynika, by organ administracyjny prowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy substancje z którymi stykał się skarżący nie miały działania alergizującego. Wiarygodność orzeczenia w przedmiocie alergii budzi dodatkowe wątpliwości wobec treści dokumentacji lekarskiej przedłożonej przez skarżącego z której wynika, że badania wykazały u niego istnienie alergii. Organ administracyjny winien zatem odnieść się do tych wyników badań, uprzednio przeprowadzając postępowanie wyjaśniające co do warunków pracy skarżącego w zakresie ewentualnych czynników alergizujących. Nade wszystko jednak należy w niniejszej sprawie zwrócić uwagę na to, że dodatkowe uzasadnienie wydanego w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskiego IMP w Sosnowcu, które stanowi podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych, nadal zawiera tezy sprzeczne z prawem, na co zwracał już uwagę Sąd w poprzednim wyroku uchylającym. Ponownie podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie ponownie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczenia IMP w Sosnowcu, zasadniczym powodem odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu - uznano, że taki ubytek słuchu w uchu lepiej słyszącym nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej, stanowi bowiem jedynie obustronne obniżenie czułości słuchu, które nie powoduje upośledzenia społecznej jego wydolności, nie mogło być zatem z lekarskiego punktu widzenia uznane za chorobę. Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Mając to na uwadze uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. Ponownie powołując się na pogląd dotyczący progu 30 decybeli orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne naruszyły art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 11.09.2002r. Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego zgodnie z którym o tym czy schorzenie jest chorobą zawodową decyduje związek przyczynowy między tym schorzeniem a warunkami pracy, nie zaś jego rozmiar, prawna definicja zawodowego schorzenia słuchu nie przewidywała bowiem kryterium wielkości ubytku słuchu. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawarta w orzeczeniu sądu ocena prawna wiąże w sprawie ten sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Tymczasem organy administracyjne ponownie przyjęły pogląd prawny sprzeczny z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu NSA. Wiarygodność wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich odnośnie schorzenia słuchu budzi tym większe zastrzeżenia, że istnieje w niniejszej sprawie zasadnicza rozbieżność w treści wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich, tj. pomiędzy orzeczeniem [...] Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] .02.1999r. w którym stwierdzono niedosłuch wielkości 25 dB w obu uszach, a późniejszym orzeczeniem IMP w [...] z dnia [...].05.2000r, w którym stwierdzono ubytek słuchu dla UP-9dB, UL-15dB. Tej rozbieżności nie wyjaśnił IMP w [...] w opinii uzupełniającej z dnia [...].01.2003r. Tych niezgodności w dalszym ciągu nie wyjaśniono więc w sposób dostateczny. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca je decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej je decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu, ze szczególnym uwzględnieniem przeprowadzenia prawidłowego dowodu z opinii biegłych. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.