II SA/Kr 161/05

Sygn. akt II SA/ Kr 161/ 05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie : NSA Jan Zimmermann AWSA Janusz Kasprzycki ( spr. ) Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2007 r. sprawy ze skargi " Holding" S.A. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 listopada 2004 r. , nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej " Holding" S.A. w Z. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2004 r., znak: [....] (.....), na podstawie art. 39, art. 42, art. 44 w związku z art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity, Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "budowa zespołu usługowo mieszkalnego z garażami podziemnymi, wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [....],[....],[....], obręb [....] przy ul. [....] " w K. dla inwestora [....] sp. z o.o., reprezentowanej przez W.M. Z decyzją tą nie zgodzili się: M.U. oraz J.S. reprezentujący: M.M. i W.M. , S.S. , H.D., , J.S. i M.S. , wnosząc od niej odwołania. W odwołaniu M.U. wskazała, że jest współwłaścicielką nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja budowlana. Podniosła, że w przyszłości zamierza zabudować swoją nieruchomość. W związku z powyższym uważa, że usytuowanie budynku mieszkalnego na działkach o numerach nr nr [....],[....] . może utrudnić zabudowę jej nieruchomości. Twierdzi, że inwestor zamierza zrealizować inwestycję zbyt blisko granicy jej nieruchomości. Zarzuciła, że Prezydent Miasta K. w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nie wskazał, jakie konkretnie odległości od granicy mają zostać zachowane. Drugą kwestią, która nie została wyraźnie rozstrzygnięta w decyzji jest kwestia związana z usytuowaniem parkingu mającego obsługiwać inwestycję. Organ l instancji nie zbadał, czy umiejscowienie tego planowanego parkingu nie jest zbyt blisko granicy jej nieruchomości. Pełnomocnik J.S. zarzucił natomiast w odwołaniu organowi l instancji naruszenie prawa materialnego ( art. 42 ust. 1 pkt. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), poprzez określenie w zaskarżonej decyzji kwestii jakie winny być rozstrzygane w decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, a także naruszenie prawa materialnego, w zakresie określenia w zaskarżonej decyzji: a) warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( art. 42 ust. 1 pkt. 3 w/w. ustawy), b) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 42 ust. 1 pkt. 5 w/w. ustawy ), c) linii rozgraniczającej teren inwestycji ( art. 42 ust. 1 pkt. 6 w/w. ustawy). Zarzucił również organowi l instancji naruszenie przepisów postępowania, a to artykułów: 7, 10 § 1, 61 § 4, 106 § 2 i § 5 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, (art. 138 § 2 k.p.a.). Decyzją z dnia 15 listopada 2004 r., nr [....] , w oparciu o art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że decyzja organu l instancji jest nieprawidłowa. Na wstępie Kolegium zaznaczyło, że organ pierwszej instancji słusznie zastosował przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (zwanej dalej w skrócie - wz i zt), został złożony w dniu [....] października 2002 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podniosło, że organ administracji prowadząc postępowanie wyjaśniające zmierzające do wydania decyzji wz i zt konkretyzuje ustalenia planu. Decyzja zostaje wydana w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, planu zagospodarowania przestrzennego i kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreśliło, że decyzja wz i zt nie rodzi praw do terenu, oraz nie narusza praw osób trzecich. Zapis ten wynika z ustawowego przepisu art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ta daje natomiast Inwestorowi uprawnienie do starania się o pozwolenie na budowę. Kolegium wskazało, że podstawowym i zasadniczym zadaniem takiej decyzji jest stwierdzenie jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednakże warunkiem jej poprawności jest równoczesne zamieszczenie wszystkich wymaganych przepisem art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy, oraz zgodne ze szczególnymi przepisami proceduralnymi zawartymi w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadzenie postępowania, oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Obligatoryjne składniki decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu to wymagane w niej określenia zapisane w sposób wyczerpujący w art. 42 ust. 1 cyt. ustawy. Są nimi rodzaj inwestycji, warunki wynikające z planu zagospodarowania, z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie w stosownej skali (załącznik graficzny do decyzji, opisany, aktualny) w końcu okres ważności decyzji. Zgodnie z art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu jej wejścia w życie, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie (tj. od dnia 1 stycznia 1995 r. - zgodnie z art. 75 ustawy). Przepisu tego nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie. Ponadto, jeżeli w terminie, o którym mowa wyżej, rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy. W związku z faktem, iż zgodnie z art. 67 ust. 1 i 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta K. utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r. (Rada Miasta Krakowa nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i nie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany) oraz w związku z przepisami przejściowymi, a w szczególności art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało zastosować szczególny tryb ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w myśl art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. O terminie rozprawy zawiadamia się zainteresowanych oraz ogłasza się dodatkowo w prasie lokalnej lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po przeprowadzeniu rozprawy, o której mowa wyżej, przedstawia wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem. Wojewoda, w drodze postanowienia, stwierdza w terminie 30 dni od dnia przedstawienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ich zgodności z prawem. Na postanowienie to stronie nie przysługuje zażalenie. Rozstrzygnięcie to następuje na zasadach art. 106 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie projekt decyzji wz i zt uzyskał pozytywne uzgodnienie z Wojewodą [....] , dokonane postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2004 r. nr [....]. Odwołujące się strony podniosły, iż wyżej wymienione uzgodnienie nie zostało im doręczone, a wcześniej zostały zbyt późno poinformowane o wystąpieniu o takowe uzgodnienia, w związku z czym nie mogły one skorzystać z możliwości wniesienia zażalenia. Kolegium podniosło, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym wprost wyłącza możliwość wniesienia zażalenia na takie postanowienie. Zauważyć ponadto należy, iż zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego współdziałanie, którego dotyczy art. 106 k.p.a., podejmowane jest przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego (por. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 marca 2002 roku, sygn. II SA 2938/00, LEX nr 81776]. Kolegium stwierdziło więc, że fakt nie doręczenia postanowienia Wojewody [....] odwołującym się nie jest uchybieniem, albowiem stanowisko to kierowane jest do organu l instancji i jest w zasadzie niezaskarżalne, co powoduje, iż nie ma ono wpływu na ostateczny wynik sprawy. W ocenie Kolegium przedmiotowa decyzja jest jednak wadliwa z powodu zastosowania przy jej wydawaniu przepisów prawa właściwych dla postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy te nie mogą stanowić podstawy rozstrzygania w mniejszej sprawie. Zdaniem Kolegium zarzuty podniesione w odwołaniu zasługują w tym zakresie na uwzględnienie, gdyż problematyka ta nie należy do zakresu obecnego postępowania i będzie stanowić przedmiot wnikliwego badania dopiero w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Zagwarantowanie bowiem ochrony interesów osób trzecich w tej mierze należy do etapu opracowania i zatwierdzenia projektu budowlanego w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym właściwy organ uwzględni warunki wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r, Nr 75 poz. 690). Zgodnie, bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 1999 roku (sygn. IV SA 2253/97, LEX nr 48739) "w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa się warunki wynikające z ochrony środowiska, ochrony sanitarnej i warunki wynikające z ochrony osób trzecich, jednak wydając decyzje organ nie przesądza o usytuowaniu obiektu w określonym ściśle na planie realizacyjnym miejscu, w tym nie przesądza o dopuszczalności realizacji inwestycji z uwagi na jej odległość od już istniejących obiektów. Wszelkie zagadnienia w tym względzie są rozstrzygane w postępowaniu o pozwolenie na budowę i organ administracji wydający pozwolenie na budowę ocenia, czy planowana inwestycja z uwagi na przepisy normujące odległość między obiektami budowlanymi może być wzniesiona w miejscu wskazanym przez inwestora w planie zagospodarowania działki". Tym samym Kolegium uznało za chybione zarzuty podniesione w odwołaniu przez M.U. , albowiem kwestie odległości będą stanowiły przedmiot orzekania na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W tym kontekście dziwić może stanowisko organu Instancji, który w decyzji (str. 6) stwierdza, iż cytowane wyżej rozporządzenie nie będzie miało w sprawie zastosowania, albowiem nie jest przepisem szczególnym w tym postępowaniu, a następnie kilkukrotnie (w zał. Nr l str. 2 i 3) powołuje się na przepisy rozporządzenia wskazując m.in., że " odległość projektowanego budynku (....) powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń na warunkach podanych w § 13 rozporządzenia...". Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 42-_ust. 1 pkt. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Linie te zostały wyznaczone na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji. Na mapie tej ujawniono także nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. [....] , co podyktowane jest przepisami szczególnymi. W pozostałym obszarze nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona zostanie na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W kwestii maksymalnego i minimalnego wskaźnika zabudowy Kolegium wyjaśniło, że dla wydania przedmiotowej decyzji nie są konieczne podnoszone przez strony ustalenia. W zaistniałej sytuacji prawnej, w związku z utratą mocy obowiązującej planów zagospodarowania przestrzennego w K. , nie ma prawnych podstaw do określania konkretnych wskaźników intensywności zabudowy. Ograniczenia co do gabarytów budynków, ich kształtu, odległości od granicy działki, wysokości itp., wynikać mogą co do zasady głównie na gruncie prawa budowlanego. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, iż po uzyskaniu decyzji wz i zt inwestor musi również uzyskać właśnie pozwolenie na budowę. A zatem, przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę winno nastąpić rozpatrzenie wniosków uprawnionych stron postępowania. Z tego też powodu Kolegium uznało, iż ustalanie powyższych wskaźników nie znajduje oparcia w przepisach prawa i powoduje w tym zakresie wadliwość decyzji. Co do określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich Kolegium stanęło na stanowisku, iż przedmiotowa decyzja w tym zakresie odpowiada prawu. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika odwołujących się ustawodawca nie wymaga wskazania konkretnych zagrożeń jakie mogą wystąpić dla konkretnych dziatek. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza słusznych praw osób trzecich między innymi poprzez brak ingerencji w prawo własności czy stan posiadania. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło jak na wstępie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła spółka [....] Holding S.A. z siedzibą w Z. Strona skarżąca wyjaśniła, że ma interes prawny we wniesieniu skargi. Jest bowiem właścicielem terenu, na którym przedmiotowa inwestycja ma być realizowana, oraz stroną umowy zawartej w tym celu ze spółką [....] sp. z o.o. - inwestorem przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Z umowy tej wynika, że w/w. spółka w zakresie realizacji inwestycji, w tym występowała o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania trenu, działa na zlecenie i na rzecz skarżącej. Przedstawiła w tym zakresie stosowne dokumenty -. umowę w formie aktu notarialnego zakupu nieruchomości stanowiącej teren inwestycji Rep. [....] z dnia [....] października 2000 r., umowę o prace projektowe nr [....] z dnia [....] lipca 2002 r. z aneksem z dnia [....] maja 2003 r. oraz aktualny wypis z Krajowego Rejestru Sądowego. Podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, iż decyzja organu l instancji jest wadliwa z uwagi na zastosowanie przy jej wydawaniu przepisów prawa właściwych dla postępowania w sprawie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Strona skarżąca zarzuciła, iż w zaskarżonej decyzji nie wskazano jednak, jakie konkretne przepisy organ l instancji zastosował wadliwie, ani na czym polegało "zastosowanie" takich przepisów. Tym samym zaskarżona decyzja nie spełnia, zdaniem strony skarżącej, wymogów formalnych z art. 107 § 1 i § 3 oraz jest sprzeczna z zasadą zawartą w art. 11 k.p.a., gdyż nie wskazuje faktów, będących podstawą faktyczną dokonanej oceny prawnej oraz nie zawiera wyjaśnienia prawnej podstawy tej oceny. W ocenie strony skarżącej nazwanie decyzji organu l instancji wadliwą z uwagi na "zastosowanie przy jej wydawaniu przepisów prawa właściwych dla postępowania w sprawie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę musi mieć podstawę w konkretnych przepisach prawa. Zgodnie, bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Nie ma zatem miejsca na dokonywanie ocen wykraczających poza przepisy. Tymczasem nie istnieje przepis prawa, według którego decyzja, w której przywołano przepisy właściwe na innym etapie postępowania mogłaby być tylko z tego powodu uznana w całości za wadliwa w sensie prawnym i jako taka - podlegająca uchyleniu. Strona skarżąca wskazała, że w oparciu o fragment uzasadnienia, znajdujący się na końcu strony 5 zaskarżonej decyzji, można się domyślać, że przekonanie o wadliwości decyzji organu i instancji organ II instancji wywiódł wyłącznie z tego, że w załączniku nr 1 do decyzji organu l instancji, organ ten powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(Dz. U. z 2002 r, Nr 75 póz. 690), pisząc, że "odległość projektowanego budynku wielorodzinnego mierzona od przesłaniania okien pomieszczeń mieszkalnych istniejących budynków powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń na warunkach podanych w § 13 Rozporządzenia (...)". Z zamieszczenia takiego zapisu w treści decyzji nie sposób wywodzić, że nadaje się ona. do uchylenia. Przede wszystkim nie może być tutaj mowy o materialnym stosowaniu przepisów w/w. rozporządzenia przy wydawaniu decyzji, cytowany zapis jedynie odwołuje się we fragmencie do przepisu tego aktu, ale sam nie wyznacza na jego podstawie żadnych konkretnych- w sensie fizycznym- warunków naświetlenia lub usytuowana obiektu (np. odległości). Pod wzglądem materialnoprawnym decyzja organu l instancji spełnia wszystkie kryteria wskazane w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza, w ocenie strony skarżącej, żadnego z przepisów tej ustawy, ani żadnego innego przepisu szczególnego. Wskazana ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym określa w sposób wyczerpujący kryteria i warunki, które muszą być spełnione przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Są nimi (w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego) zgodność z przepisami szczególnymi (art. 40 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) oraz dokonanie uzgodnień lub uzyskanie decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi (art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Powyższe kryteria zostały spełnione, co stwierdził sam organ wydający zaskarżoną, decyzję (wynika to z jej uzasadnienia), wcześniej zaś Wojewoda [....] w postanowieniu z dnia 23 sierpnia 2004 r., znak [....] , stwierdzając zgodność ustalanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z prawem. Pod wzglądem formalnoprawnym decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zawierać elementy (ustalenia) wskazane w art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. określać rodzaj inwestycji, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji , wyznaczone na mapie w stosowniej skali, okres ważności decyzji. Zdaniem strony skarżącej decyzja organu l instancji wszystkie te elementy zawiera i została wydana po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej z zachowaniem trybu wskazanego w art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tak wiać również pod względem formalnoprawnym decyzja jest zgodna z prawem, co potwierdził zresztą organ II instancji w swym uzasadnieniu. W ocenie strony skarżącej cytowany wyżej zapis umieszczony w decyzji organu l instancji, odwołujący się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690), mieści się w przedmiotowym zakresie ustaleń, wskazanym w art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem stanowi warunek zabudowy i zagospodarowania terenu wynikający z konkretnego przepisu szczególnego, ma na celu zapewnienie ochrony interesów osób trzecich i jednocześnie ma wpływ na wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji i nieprzekraczalnych linii zabudowy. Nie można stwierdzić, że zapis ten nie należy do warunków zabudowy i że może mieć znaczenie dopiero na etapie pozwolenia na budową. Nie wyznacza on bowiem fizycznego, konkretnego usytuowania obiektu w terenie, (np. za pomocą odległości), nie wyznacza żadnych konkretnych wymiarów, ani odległości, a jedynie z zasady przypomina o konieczności zachowania przepisu szczególnego zawierającego konkretne wymogi co do usytuowana i zapewnienia dostępu do światła obiektów, zatem jako warunek do spełnienia przy projektowaniu inwestycji zasadnie został wprowadzony do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Gdyby jednak nawet na tym etapie uznać go za zbędny, to wprowadzenie do decyzji nie pozbawia jej w całości waloru praworządności, nie szkodzi niczyim interesom, wręcz przeciwnie. Uchylenie zatem takiej decyzji- pomijając już brak konkretnych ku temu podstaw stoi w sprzeczności z zasadami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a. Strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu, że pomimo, iż nie przyznał racji żadnemu z argumentów wskazanych przez osoby odwołujące się od decyzji organu l instancji, uchylił ją w całości do ponownego rozpoznania, mimo jej zgodności z prawem i braku jakiejkolwiek potrzeby przeprowadzania przez organ l instancji postępowania wyjaśniającego. Nie istnieją bowiem żadne okoliczności o znaczeniu prawnym, wymagające w tej sprawie wyjaśnienia. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na tą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1), albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2), bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine ), albo umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3). W myśl natomiast art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z powyższych przepisów jak i z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu l instancji. Organ odwoławczy ma więc przyznane przede wszystkim kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tego obowiązku może się zwolnić tylko w sytuacji, "gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części." W rozpatrywanej sprawie, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, że decyzja organu l instancji jest wadliwa z powodu zastosowania przy jej wydawaniu przepisów "...właściwych dla postępowania w sprawie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę." Kolegium stanęło na stanowisku, że przepisy te nie mogą stanowić podstawy rozstrzygania na tym etapie procesu inwestycyjnego. Zagadnienia związane ze spełnieniem wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych są bowiem rozstrzygane w następnym etapie - uzyskania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że zarzuty dotyczące kwestii związanych z odległościami między obiektami budowlanymi nie zasługują na uwzględnienie, a także, że spełniony został przez organ l jnstancji obowiązek określenia linii rozgraniczających teren inwestycji oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy. W końcowym fragmencie uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że ustalenia dotyczące kwestii maksymalnego i minimalnego wskaźnika zabudowy wskutek utraty mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego nie są konieczne, a określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich Kolegium uznało za odpowiadające prawu. Nie wskazało jednakże Kolegium z jakich to powodów w niniejszym stanie faktycznym i prawnym nie może ono orzekać, co do meritum. Nie podniosło, że stoi temu na przeszkodzie zasada dwuinstancyjności postępowania, ani też nie wywiodło racji uzasadniających konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i to co najmniej w znacznej części. W żadnej mierze argumentem tym, zdaniem Sądu, nie może być tylko i wyłącznie zastosowanie przepisów, które to organ administracji winien stosować na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Żadne inne wady postępowania, poza sytuacją, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ani wady decyzji wydanej w l instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia tego typu (wyr. NSA z dnia 2 grudnia 1999 r., l SA 632/99, niepublik.). Art. 138 § 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od merytorycznego orzekania. Jednak ten wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ l instancji wywołuje doniosłe konsekwencje prawne. Przy interpretacji art. 138 § 2 nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Wobec wyjątków należy stosować wykładnię ścieśniającą -exceplio est strictissimae interpretationis (Z. Janowicz, glosa do uchwały 7 sędziów z dnia 13 stycznia 1983 r., III AZP 7/82, PiP 1984 z. 2, s. 142; por. także wyr. NSA z dnia 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, niepublik.; wyr. NSA z dnia 6 września 2001 r., II SA/Gd 2235/99, niepublik.; wyr. NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98, niepublik.; wyr. NSA z dnia 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, niepublik.; wyr. NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97, niepublik.). Decyzja zatem kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 k.p.a. Skoro organ odwoławczy, nie przedstawił w uzasadnieniu podjętej przez siebie decyzji, racji przemawiających za zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a., a to, że Prezydent Miasta K. dopuścił się w postępowaniu pierwszoinstancyjnym rażącego naruszenia norm prawa procesowego, bo: nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub też przeprowadził je lecz z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, to decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. została podjęta z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. O kosztach natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).