II SA/Kr 1611/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A.R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dostarczenia oceny technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz A.R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat N. (dalej PINB) po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych przez A.R. , polegających na remoncie i przebudowie instalacji gazowej na klatce schodowej II pietra oraz na I piętrze na zewnątrz budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1 w K. oraz dociepleniu elewacji zachodniej w/w obiektu budowlanego, w dniu 5 listopada 2009r. wydał postanowienie znak: [...] nakazujące inwestorowi – A.R. - dostarczenie do tut. Inspektoratu w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania postanowienia: - oceny technicznej, potwierdzającej prawidłowość wykonanego remontu i przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej na klatce schodowej II piętra oraz na I piętrze na zewnątrz budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1 w K. wraz z próbą szczelności w/w instalacji, - oceny technicznej docieplenia elewacji zachodniej obiektu budowlanego, w zakresie przykrycia 7 metrowego przyłącza gazowego; ocena ta powinna uwzględniać spełnienie wymagań dotyczących bezpieczeństwa użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego oraz bezpiecznego funkcjonowania sieci gazowej. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył A.R. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – Powiat N. z dnia [...] listopada 2009r., znak: [...] W uzasadnieniu przedstawiono przebieg dotychczasowych wydarzeń oraz wskazano, że w wyniku przeprowadzonego przez PINB postępowania dowodowego ustalono, iż skarżący nie posiadając stosownego pozwolenia dokonał remontu i przebudowy instalacji gazowej, a nadto, iż dokonał docieplenia elewacji zachodniej przykrywając jednocześnie 7-metrowy odcinek przyłącza gazowego - bez wymaganego prawem zgłoszenia. Okoliczności te ustalone zostały na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności przeprowadzonych przez organ I Instancji oględzin w terenie, dokumentacji fotograficznej, opinii techniczno - szacunkowej opracowanej na zlecenie Sądu Rejonowego w M. do sygn. akt [...] w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości, a także na podstawie zeznań P.S. złożonych po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Organ odwoławczy zaznaczył w tym miejscu, że z tego punktu widzenia nie zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w zażaleniu, iż organ I Instancji oparł się na " zeznaniach pana P.S. , który pozostaje w wieloletnim konflikcie z pozostałymi współwłaścicielami. Trudno więc mówić o wiarygodności w tej sprawie (...)". MWINB dodał, iż zeznania te korelują z przedłożoną opinią biegłego sądowego oraz dokumentacją fotograficzną i ustaleniami poczynionymi przez organ I Instancji w czasie oględzin w terenie. Kwestia, czy czynności kontrolne inicjowane są przez inny niż organ, czy też wynikają one z subiektywnego przekonania innego podmiotu, a nawet konfliktu, jest drugorzędna. Obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego jest z urzędu przestrzeganie prawa ustanowionego w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia znajdujących się w danych obiektach lub też z nich korzystających. Dlatego ocena skarżącego, iż wdrożenie postępowania z inicjatywy innego współwłaściciela, z którym pozostaje w sporze, jest bez znaczenia dla realizacji przez organy administracji obowiązku nadzoru i kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego. Następnie podniesiono, iż kwestię samowoli budowlanej dotyczącej robót budowlanych, którymi to robotami są m.in. remont i przebudowa, regulują przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi jednak na fakt, iż roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem zostały już zakończone nie ma podstawy prawnej do zastosowania art. 50 Prawa budowlanego, albowiem - jak wynika z utrwalonego orzecznictwa - postanowienie o wstrzymaniu robót w myśl powołanego przepisu może być wydane tylko w odniesieniu do robót będących w toku. Dlatego też zdaniem MWINB prawidłowym jest zastosowanie trybu art. 81c ust. 2 w/w ustawy z uwagi na uzasadnione wątpliwości organu nadzoru budowlanego co do jakości robót budowlanych wykonanych w związku z przeprowadzonymi robotami budowlanymi w budynku przy ul. [...] w K . W dalszej kolejności MWINB wyjaśnił, że w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy ustalono, iż inwestor przeprowadził roboty budowlane w zakresie instalacji gazowej oraz że wykonał docieplenie budynku, wskutek którego doszło do zakrycia fragmentu przyłącza gazowego oraz 2 okien. Otrzymany na obecnym etapie postępowania materiał dowodowy nie jest wystarczający do dokonania prawidłowej oceny przez organ I instancji stanu sprawy. Dlatego też koniecznym jest dopuszczenie dowodu z oceny technicznej w zakresie wskazanym w zaskarżonym postanowieniu. W tym miejscu organ odwoławczy wskazał, iż przesłanką uzasadniającą nałożenie obowiązku sporządzenia ocen technicznych lub ekspertyz jest powzięcie przez organ uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub wykonywanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W rozpatrywanej sprawie ustalono, iż doszło do wykonania określonych robót, przy czym organ I Instancji stwierdził brak jakiejkolwiek dokumentacji projektowej lub innej (dziennik budowy), która określałaby przebieg robót lub ich parametry techniczne. W tej sytuacji właśnie ocena techniczna odpowiedzieć ma na wątpliwości dotyczące charakteru robót i ich zakresu, w szczególności ich wpływu na bezpieczeństwo mieszkających w nim osób oraz znajdującego się w nim mienia. W konkluzji stwierdzono, iż z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż przepis art. 81 c ust. 2 może być wykorzystywany tylko w wyjątkowych sytuacjach, kiedy organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Zastosowanie tej instytucji przez organ nadzoru budowlanego nie jest możliwe w przypadku nieskomplikowanych robót budowlanych, których jakość inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie ocenić samodzielnie. Tymczasem w niniejszym przypadku nie ma możliwości samodzielnego rozstrzygnięcia istniejących wątpliwości przez inspektora nadzoru budowlanego, albowiem w niniejszym przypadku przedmiotem kontroli ma być instalacja gazowa, która nie może zostać zakwalifikowana do "nieskomplikowanych robót budowlanych". Organ zaznaczył, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w przepisach Prawa budowlanego, z których wynika, iż przeprowadzenie kontroli stanu technicznego instalacji gazowej wymaga wiedzy specjalistycznej - art. 62 ust. 5 Prawa budowlanego - "Kontrole stanu technicznego instalacji elektrycznych, piorunochronnych, gazowych i urządzeń chłodniczych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 2 i pkt 6 w/w ustawy oraz ust. 1 b, mogą przeprowadzać osoby posiadające kwalifikacje wymagane przy wykonywaniu dozoru nad eksploatacją urządzeń, instalacji oraz sieci energetycznych i gazowych.". Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2011r., znak: [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – Powiat N. z dnia [...] listopada 2009r., znak: [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył A.R. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 81 c ust. 1 w zw. z art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż A.R. jest jedynym adresatem – zobowiązanym do przedłożenia żądanej przez organ dokumentacji technicznej, w sytuacji kiedy skarżący jest tylko współwłaścicielem budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1 w K. , - art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane – przez błędne uznanie przez organ II instancji, że zachodzą przesłanki do nałożenia na A.R. obowiązków wynikających z w/w przepisów prawa, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. poprzez nie uchylenie przez organ II instancji w całości zaskarżonego postanowienia organu I instancji i nie umorzenie postępowania w całości, które stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt przykrycia 7-metrowego odcinka przyłącza gazowego przez skarżącego oraz ze względu na brak wykonania robót budowlanych – remontu i przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej na klatce schodowej II piętra oraz na I piętrze na zewnątrz budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1 w K, - art. 75 k.p.a. w zw. z art. 77 k.pa. oraz 70 k.p.a. – poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na przyjęcie tezy, że doszło do przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej na klatce schodowej II piętra oraz na I piętrze na zewnątrz budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1 w K. oraz docieplenia elewacji zachodniej obiektu budowlanego, w zakresie przykrycia 7 metrowego odcinak przyłącza gazowego. Skarżący wniósł o: - uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, - dopuszczenie jako dowodów w sprawie zdjęcia nr 1 i 2 na okoliczność braku docieplenia elewacji zachodniej obiektu budowlanego i nie przykrycia 7-metrowego odcinka przyłącza gazowego, - zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi, podniesiono, że nie można w niniejszej sprawie przerzucać zobowiązania tylko na osobę skarżącego nie czyniąc stronami postępowania pozostałych współwłaścicieli, gdyż obowiązek przedstawienia ekspertyzy ciąży na wszystkich współwłaścicielach obiektu. Wskazano też, że żądanie przez organ I instancji dostarczenia oceny technicznej ocieplenia elewacji zachodniej obiektu budowlanego, w zakresie przykrycia 7-metrowego odcinka przyłącza gazowego jest bezprzedmiotowe ponieważ, jak zaznaczył skarżący w zażaleniu z dnia 7 grudnia 2009r., poinformował on organ (dołączył też fotografie), że przyłącze instalacji gazowej znajduje się na zewnątrz budynku mieszkalnego, nie jest zakryte i nie zagraża bezpieczeństwu funkcjonowania sieci gazowej. Wobec tego umorzenie postępowania administracyjnego przez organ II instancji było zasadne, albowiem sprawa tocząca się przed PINB stała się wskutek ustania przyczyn wszczęcia postępowania w tym zakresie bezprzedmiotowa. Następnie stwierdzono, iż w niniejszej sprawie nie można ocenić na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że doszło do przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej, jedyne co stwierdzono, zdaniem A.R. , to pomalowanie instalacji gazowej i zamontowanie czterech liczników przez uprawniony organ – gazownię, ale w ocenie skarżącego nie jest to tożsame z dokonaniem samowoli budowlanej. Skarżący nadmienił w tym miejscu, iż nie dokonał on innych samowolnych robót budowlanych zarzucanych mu przez organ I i II instancji czyli wykonania remontu i przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej na klatce schodowej II piętra oraz na I piętrze na zewnątrz budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1 w K. W konkluzji skarżący wskazał dodatkowo, że organ I i II instancji oparł swoje przekonanie odnośnie przebudowy instalacji gazowej, w dużym stopniu na zeznaniach P.S. , który pozostaje w wieloletnim konflikcie z pozostałymi współwłaścicielami. Ponadto skarżący dodał, że dostarczone zostało opracowanie sporządzone przez A.G. (Ups bud. [...] "Ocena o stanie technicznym wykonanych robót" z którego wynika, że roboty wykonano zgodnie z technologia wykonywania dociepleń metodą lekką – mokrą. W wyniku odkrywek i oględzin nie stwierdzono negatywnego wpływu wykonanych robót na konstrukcje budynku. Skarżący podniósł, że organ II instancji nie wziął pod uwagę w/w opinii przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi, sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uznać za zasadną, podobnie jak podnoszone w niej zarzuty. Zgodnie z przepisem art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. Nr 106, poz. 1126), będącym podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dalej – osoby o których mowa w ust. 1 cyt. przepisu to uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź też jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać dopiero wszczęcie takiego postępowania. W pierwszej kolejności odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że rację ma skarżący, iż organ nadzoru budowlanego w przypadku nakładania obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, winien go nałożyć w pierwszej kolejności na uczestników procesu budowlanego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżący A.R. nie był jedynym uczestnikiem procesu budowlanego. I tak np. z protokołu czynności kontrolnych z dnia 4.09.2007r. jednoznacznie wynika, że uczestnikami procesu budowlanego byli A.R. ,M.M. , M.K. i P.K. . Zatem obowiązek przedstawienia stosownych ocen technicznych lub ekspertyz powinien być nałożony na osoby, które były uczestnikami procesu budowlanego – inwestorami zakwestionowanych robót budowlanych. Brak natomiast podstaw do nałożenia tego obowiązku na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (jak żąda tego skarżący), zwłaszcza tych, którzy nie byli uczestnikami procesu budowlanego, a wręcz przeciwnie czynnie sprzeciwiali się prowadzonym robotom budowlanym. Kolejnym z zarzutów skargi, z którym zgodził się Sąd jest fakt zmiany stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie w okresie pomiędzy wydaniem postanowień przez organ I i II instancji. Mianowicie organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącego w zażaleniu na postanowienie organu I instancji kwestii żądania oceny technicznej zakrycia instalacji gazowej na odcinku 7-metrowym na zewnątrz budynku. Z okoliczności sprawy, treści zażalenia A.R. z 1.12.2009r. i załączników dołączonych skargi wynikać może, że w/w instalacja nie jest aktualnie zakryta przez ocieplenie. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie przeprowadził rzetelnie postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. o czym świadczy powyższe. Zważywszy, że - w myśl art.144 kpa - do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). W ocenie Sądu organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji. Wydając rozstrzygnięcie organ odwoławczy nie może mieć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Musi zatem przed wydaniem orzeczenia stwierdzić, czy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art.136 k.p.a. (wyr. NSA z dnia 28 grudnia 1995r., SA/Wr 2569/95, niepubl.; wyr. NSA z dnia 8 stycznia 1996r., SA/Wr 1068/95, niepubl.; wyr. NSA z dnia 26 lipca 2001r., II SA/Gd 814/99, niepubl.). W razie zaistnienia takiej potrzeby, organ powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji, co jak już wspomniano nie nastąpiło w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na koniec wskazać także należy, iż organy administracyjne (tak I instancji jak i organy odwoławcze) związane terminami załatwienia sprawy wskazanymi w art.35 k.p.a. Postępowanie w przedmiotowej sprawie (nieskomplikowanej tak pod względem faktycznym, jak i prawnym) wszczęte zostało w dniu 5.12.2006r. do dnia dzisiejszego nie zakończyło się wydaniem ostatecznego orzeczenia! Rodzaj opisanych wyżej naruszeń w sposób oczywisty wskazuje, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie powołanego przepisu i art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku. Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a i art. § 205 § 2 p.p.s.a.