II SA/Kr 1612/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2014 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej skargę oddala I. K. wnioskiem z dnia 19 czerwca 2013 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie miejsc na terenie Gminy Miejskiej, na których występuje zabudowa jednorodzinna, która powstała przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i po dniu wejścia w życie tego rozporządzenia. Ponadto wnioskodawca domagał się wskazania miejsc na terenie Gminy Miejskiej, dla których po dniu wejścia w życie tego rozporządzenia wydano pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie jednorodzinnej według kryteriów obowiązujących przed dniem wejścia w życie wskazanego rozporządzenia (w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony przed dniem wejścia w życie rozporządzenia). I. K. wnioskował również o podanie miejsc na terenie Gminy Miejskiej, na których występuje zabudowa zagrodowa. Organ uznał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i wezwał I. K. do wykazania, że udostępnienie wskazanej we wniosku informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca nie odpowiedział na wezwanie. Prezydent Miasta decyzją z dnia 5 września 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 104 kpa, odmówił I. K. udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 19 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że Urząd Miasta nie posiada zestawionych danych dotyczących miejsc występowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Opracowanie ich wymaga analizy dokumentów pochodzących z okresu kilkunastu lat. Są to m.in. dokumenty wytworzone w ramach procedury sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wydane decyzje o warunkach zabudowy i decyzje o pozwoleniu na budowę. Analizie poddać należy syntezy uwarunkowań sporządzone do 118 obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz kolejnych 23 będących w trakcie opracowania. Uzyskane dane pozwoliłyby wskazać miejsca faktycznego występowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z okresu przed przystąpieniem do sporządzenia danego planu miejscowego, jednakże obejmujące okres po 1 stycznia 2003 r., czyli od dnia, w którym zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utraciły moc obowiązującą wszystkie plany miejscowe sporządzone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Uzyskane w ten sposób dane odnosiłyby się jedynie do tej części miasta, która objęta jest miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (aktualnie stanowi to 43,7% jego powierzchni; w roku 2003 stanowiło to 1,5% powierzchni terenu [...]). Dla pozostałej części miasta ustalenie takich terenów nie byłoby możliwe. Nadto odrębną analizą należałoby objąć tereny wyznaczone w planach miejscowych (obowiązujących i sporządzanych) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Prezydent wyjaśnił, że wnioskowane informacje można znaleźć na stronie internetowej BIP Miasta, jednakże nie w formie zestawionych danych, ale jako ustalenia poszczególnych planów miejscowych. Zarezerwowanie bowiem w planie miejscowym obszarów pod zabudowę mieszkaniową, podobnie jak wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy decyzji pozwolenia na budowę nie oznacza, że przewidziane na danym terenie inwestycje są realizowane. Dlatego, wedle organu I instancji, przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej był wnioskiem o udostępnienie informacji przetworzonej, czyli takiej, która musi zostać specjalnie przygotowana dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów i która jest opracowywana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro zaś I. K. nie wykazał takiego interesu, Prezydent odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Od powyższej decyzji odwołanie złożył I. K., który zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez nieprzeprowadzenie analizy postawionych przez odwołującego się pytań, która pozwoliłaby na dokładne wyjaśnienie sprawy. Zdaniem odwołującego się wyjaśnienia organu były bardzo ogólne i trudno dać wiarę, że na dzień złożenia wniosku Prezydent Miasta nie dysponował danymi w zakresie wniosku, w szczególności nie posiadał informacji o występowaniu zabudowy jednorodzinnej. Odwołujący się zarzucił też, że organ administracji nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać przetwarzanie informacji; które informacje proste należałoby poddać przetworzeniu; z jakich lat będą pochodziły dokumenty, które muszą być poddane analizie, jak również które plany miejscowe musiałyby być analizowane. Ponadto odwołujący się zarzucił, że organ powinien dokładnie wskazać wnioskodawcy adres strony internetowej, na której znajduje się dana informacja i podkreślił, że odesłanie do strony BIP zwalnia podmiot zobowiązany z udostępnienia informacji publicznej tylko wówczas, gdy informacje tam zawarte zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności. I. K. zaznaczył, że Prezydent Miasta powinien był udostępnić wszystkie informacje proste, które po przetworzeniu przez wnioskodawcę dadzą nową informację, wnioskowaną przez dany podmiot. Nadto zarzucił, że organ administracji nie wypowiedział się w kwestii informacji określonej w pkt 3 wniosku. W ocenie odwołującego się chybioną była argumentacja organu, że musiałby dokonać analizy setek różnych dokumentów, aby udzielić żądanej informacji. Zdaniem I. K. istniało nawet przypuszczenie, że Prezydent Miasta posiadał informację określoną wnioskiem, bowiem został zobowiązany do wykonania uchwały nr LXIII/917/12 Rady Miasta Krakwa z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy miejskiej, a także uchwały nr LXIX/996/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty. Aby wykonać te uchwały Prezydent Miasta musi posiadać informację odnośnie miejsc na terenie Gminy Miejskiej, na których występuje zabudowa jednorodzinna, miejsc dla których po dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wydano pozwolenie na budowę budynków jednorodzinnych w zabudowie jednorodzinnej według kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie tego rozporządzenia oraz miejsc, na terenie których występuje zabudowa zagrodowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 11 października 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 3 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania oraz dokonał analizy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i orzecznictwa sądów administracyjnych pod kątem definicji informacji publicznej prostej i przetworzonej. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że żądana przez I. K. informacja była informacją publiczną. Jednakże, zdaniem Kolegium, żądanie udostępnienia informacji o miejscach na terenie Gminy Miejskiej, gdzie występuje określonego rodzaju zabudowa ze wskazaniem na kryteria wyszukiwania, należało zakwalifikować jako żądanie udostępnienia informacji przetworzonej. Kolegium uznało też, że organ I instancji wykazał, na czym miałoby polegać przetworzenie informacji i wskazał, jakich czynności należałoby dokonać, by otrzymać żądaną przez odwołującego się informację publiczną. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że niezasadnym było domaganie się przez I. K. udostępnienia wszystkich informacji prostych, których przetworzenia dokona sam wnioskodawca. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji był związany treścią wniosku I. K., który nie odpowiedział na zasadne wezwanie o wykazanie istnienia szczególnego interesu publicznego, co skutkowało odmową udostępnienia informacji publicznej. Skargę na decyzję SKO w [...] wniósł I. K., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i nakazania udzielenia wnioskowanej przez niego informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że dostęp do posiadanych przez organ informacji wymaga wykazania szczególnego interesu publicznego; 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że w przypadku wnioskowania o istniejące na dzień złożenia wniosku informacje (nawet jeżeli trzeba je wyszukać) mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną; 3) art. 54 ust. 1 Konstytucji RP i 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez uniemożliwienie realizacji wolności gromadzenia i rozpowszechniania informacji o wydatkach ponoszonych prze organ władzy publicznej; 4) art. 107 § 3 w związku z art. 7 kpa poprzez nieokreślenie, na czym miałoby polegać przetworzenie informacji publicznej oraz wskazanie przez organ odwoławczy, że żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej bez jakiegokolwiek uzasadnienia tych twierdzeń. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stowarzyszenie [...] wniosło o uwzględnienie skargi, wskazując, że naruszono prawo skarżącego do uzyskania informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy zaznaczyć, że organ jest związany treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a wnioskodawca jest z kolei uprawniony do modyfikowania złożonego wniosku w toku jego rozpatrywania. Zatem skarżący mógł zmienić zakres swojego wniosku po tym, jak w lipcu 2013 r. otrzymał wezwanie, w którym organ poinformował go, że nie posiada żądanej informacji, a jej opracowanie będzie skutkowało powstaniem informacji przetworzonej, do udzielenia której konieczne jest wykazanie szczególnego interesu publicznego. Jednak po otrzymaniu tego wezwania skarżący nie wskazał żadnego interesu publicznego, ani też nie zmodyfikował swojego wniosku, np. żądając informacji publicznej prostej w postaci pozwoleń na budowę wydanych przed 16 grudnia 2002 r., czyli przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro zaś skarżący nie zmodyfikował wniosku, to niezasadnie domagał się od organu, by ten samodzielnie zmienił zakres żądanej informacji i udzielił skarżącemu posiadanej informacji publicznej prostej. Ponownie bowiem podkreślić trzeba, że organ jest związany treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W kontrolowanym postępowaniu nie było kwestionowane, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej zwaną "udip". W art. 2 ust. 1 udip zawarta jest ogólna zasada dostępu do informacji publicznej, zgodnie z którą prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, zaś odstępstwa od tej zasady wymagają istnienia wyraźnego przepisu prawa. Potwierdza to art. 2 ust. 2 udip, który zakazuje żądania od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Istotnym ograniczeniem prawa do informacji publicznej jest przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, z którego wynika, że dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę, że udzielenie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Prowadzi to do wniosku, że udip dzieli informacje publiczne na przetworzone, czyli takie, których udziela się w przypadku wykazania ich istotności dla interesu publicznego, oraz informacje publiczne nieprzetworzone (proste) udzielane bez potrzeby wskazywania przez wnioskodawcę na istotny interes publiczny. W ocenie Sądu organy prawidłowo zakwalifikowały informację żądaną przez skarżącego jako przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Informacją przetworzoną jest taka informacja, którą podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie dysponuje w gotowej formie na dzień złożenia wniosku, zaś jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, a następnie na podstawie tej dokumentacji dokonanie stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych itp. Analiza treści wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej wskazuje, że udzielenie żądanej informacji wymagałoby analizy dokumentów pochodzących z okresu kilkunastu lat wytworzonych w ramach procedury sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także analizy wydanych decyzji o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę. Tak uzyskane dane musiałyby następnie zostać zestawione z treścią obecnie obowiązujących i będących w trakcie opracowania miejscowych planów zagospodarowania. Ponadto skarżący domagał się, by udzielona informacja został zróżnicowana ze względu na wskazane przez niego kryteria (np. datę powstania zabudowy), co niewątpliwie wymagałoby od organu szerokiej analizy posiadanych danych oraz ich konfrontacji z wyznaczonymi przez skarżącego kryteriami. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta nie posiada takiej informacji w formie gotowej do udzielenia wnioskodawcy. W ocenie Sądu opisane wyżej czynności, konieczne do udzielenia skarżącemu odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, uzasadniają potraktowanie żądanej przez skarżącego informacji publicznej jako przetworzonej. Bezspornym jest zaś, że skarżący, mimo wezwania, w żaden sposób nie próbował sprecyzować szczególnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu wnioskowanej informacji. Nie ma zaś żadnej podstawy prawnej do tego, by wymagać od organu, żeby domniemywał lub poszukiwał za wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego, dla którego wnioskodawca żąda informacji przetworzonej. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego odwołania się przez organ do danych zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej, to należy zwrócić uwagę, że odmowa udzielenia skarżącemu żądanej informacji publicznej nie była uzasadniona faktem umieszczenia jej w Biuletynie Informacji Publicznej, lecz organ jedynie wskazał, że część dokumentów, które podlegałyby analizie w celu wytworzenia żądanej informacji, znajduje się właśnie w tym publikatorze. Odnośnie zarzutu skargi nieudzielenia informacji dotyczącej zabudowy zagrodowej, to zauważyć trzeba, że organ nie użył wprawdzie sformułowania "zabudowa zagrodowa", ale orzekł co do zabudowy mieszkaniowej, w którym to pojęciu mieści się też zabudowa zagrodowa. W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut skargi wskazujący na brak merytorycznego rozpoznania odwołania. SKO w [...] przedstawiło zarzuty zawarte w odwołaniu i ustosunkowało się do nich, a także dokonało ponownego rozpatrzenia sprawy poprzez zbadanie zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej. Treść uzasadnień decyzji organów obu instancji pozwala zapoznać się z motywami podjętych przez te organy rozstrzygnięć, a więc niezasadnie skarżący zarzucił naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 7 kpa. Podzielając zatem podniesione w skardze oraz w piśmie procesowym Stowarzyszenia [...] twierdzenia o doniosłości prawa do informacji publicznej jako prawa konstytucyjnego i mającego ochronę w prawie międzynarodowym, wyjaśnić trzeba, że prawo do informacji publicznej zostało sprecyzowane w udip, a ustawa ta zawiera regulację art. 3 ust. 1 pkt 1. Skoro zaś, jak wskazano wyżej, organy zasadnie uznały, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej przetworzonej, to brak wskazania przez skarżącego szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu takiej informacji uprawniał organy do odmowy udzielenia żądanej informacji (art. 16 ust. 1 udip). Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.