II SA/Kr 1612/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala Prezydent Miasta w dniu 26 stycznia 2015 r. wydał decyzję nr [...] znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej bez podpiwniczenia z poddaszem użytkowym wraz z instalacjami wewnętrznymi na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. R. w T.. Wnioskiem z dnia 27 maja 2015 r. J. S. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta [...]. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2015 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 kpa Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 26 stycznia 2015 r. Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 11 sierpnia 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia 26 stycznia 2015 r. Wskazał, że po dokonaniu ponownej analizy dotyczącej wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektów budowlanych objętych wydanym pozwoleniem na budowę, ze szczególnym uwzględnieniem argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, obszar ten nie obejmuje sąsiednich działek, zamykając się na terenie objętym oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i właściciel działki nr [...] obręb [...], J. S., prawidłowo nie został uznany za stronę w postępowaniu, ponieważ taki status mu nie przysługiwał. W odwołaniu od ww. decyzji J. S. zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, ponieważ organ I instancji nie wyjaśnił należycie i obiektywnie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Odwołujący się wniósł o zmianę decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności, ponieważ realizacja inwestycji w sposób określony w decyzji spowoduje nieodwracalne skutki w postaci wykonania budynków mieszkalnych w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Ponadto odwołujący się zarzucił naruszenie § 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w konsekwencji stworzenie przez planowaną inwestycję zagrożenia pożarowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia 23 października 2015 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta, że zgodnie z wykładnią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) J. S. nie mógł zostać postać uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 stycznia 2015 r. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja ustawowa zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu rozumie teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obszarem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zdaniem organu odwołującemu się nie przysługiwał przymiot strony, albowiem należąca do niego nieruchomość, pomimo sąsiedztwa nie leży, w obszarze oddziaływania spornego obiektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. S. zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, ponieważ organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśnił należycie i obiektywnie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Skarżący zarzucił również decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 sierpnia 2015 r. naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, ponieważ organ I instancji zarówno w postępowaniu wyjaśniającym oraz w uzasadnieniu uprzednio wydanej decyzji nie wyjaśnił należycie i obiektywnie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Jednocześnie skarżący wskazał, że w jego ocenie, zachodzi duże prawdopodobieństwo, że decyzja z dnia 26 stycznia 2015 r. dotknięta jest wadą nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 kpa. Powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu z dnia 12 września 2015 r., wskazując dodatkowo, iż właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej powinien uznać go za stronę w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę, zgodnie z rozumieniem strony na podstawie art. 28 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, ponieważ realizacja inwestycji, jego zdaniem, spowoduje nieodwracalne skutki w postaci wykonania budynków mieszkalnych w sposób sprzeczny z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2016 r. skarżący podtrzymał swoje wcześniejsze zarzuty oraz podniósł, że nie została wyjaśniona sprawa pominięcia przez organ zapisów § 271 – 273 rozdziału 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). Skarżący wskazał, że z uwagi na brak wymaganych prawem odległości między zewnętrznymi ścianami zaprojektowanych budynków mieszkalnych, a zaprojektowanym jego budynkiem gospodarczym, błędne jest stanowisko organu zajęte w odpowiedzi na skargę dotyczące zachowania wymogów bezpieczeństwa pożarowego. W dalszej kolejności J. S. podniósł, że w swojej decyzji Prezydent Miasta [...] nie wyjaśnił należycie okoliczności dotyczących zgodności przedmiotowej realizacji inwestycji z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta [...] w rejonie torów kolejowych relacji [...] oraz ulic M., R. i J.. Zdaniem skarżącego przedmiotowa inwestycja nie spełnia podstawowego przeznaczenia dla tego terenu, jakim jest łączna zabudowa mieszkaniowa i usługowa określona dokładnie w § 19.1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczając się jedynie do zabudowy mieszkaniowej. Skarżący wskazał, że stanowiło to naruszenie przepisów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podkreślić należy, że organ I instancji, odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie pozwolenia na budowę, uczynił to nie ze względów merytorycznych, lecz jedynie z uwagi na to, że jego zdaniem, skarżącemu J. S. nie przysługiwał status strony postępowania, a tym samym nie mógł on skutecznie wnioskować o wznowienie postępowania. O wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, w trybie określonym w art. 145 § 1 ust. 4 kpa, może bowiem wystąpić tylko strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sąd uznał jako prawidłowe stanowisko orzekających w sprawie organów, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wnioskowania o wznowienie postępowania, albowiem w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę nie służył mu przymiot strony. Wskazać należy, że w myśl art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sposób szczególny stronę postępowania administracyjnego definiuje jednak i jednocześnie zawęża w stosunku do art. 28 kpa, art. 28 ust. 2 znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy Prawo budowlane stanowiący, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zatem bardziej restrykcyjny (ograniczający prawa właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości innych niż ta, na której usytuowana ma zostać inwestycja), niż przepis art. 28 kpa i w związku z tym jego stosowanie nie może być interpretowane rozszerzająco (np. wyrok NSA z 16 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 339/06). W konsekwencji status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje właścicielom, użytkownikom wieczystym bądź zarządcom nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jedynie wówczas, gdy nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Tylko wtedy mają oni bowiem interes prawny oparty na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Kluczowe dla oceny, czy danemu podmiotowi służy status strony, jest zatem ustalenie, czy i w jakim zakresie oddziaływanie projektowanego obiektu wykracza poza teren nieruchomości, na której ma on być zlokalizowany. Wskazać zatem należy, iż stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W konsekwencji brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy bowiem rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno - budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 75/06). Tym samym w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno - budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie, uwzględniając funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06). W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy prawidłowo uznały, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony, albowiem należąca do niego nieruchomość, pomimo sąsiedztwa, nie leży w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. W konsekwencji orzekający w tej sprawie organ słusznie odmówił uchylenia wydanej w tej mierze decyzji ostatecznej, stwierdzając, że nie zaszła wskazana przez skarżącego przesłanka wznowieniowa. Jeśli bowiem organ w postępowaniu wznowionym nie dopatrzy się istnienia żadnych wymienionych w art. 145 i 145a kpa podstaw, wówczas postępowanie powinno zakończyć się odmową uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 kpa). Organy trafnie wskazały, że działka skarżącego nr [...] obręb [...] położona jest poza obszarem oddziaływania planowanych trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, brak jest bowiem przepisu prawa, który wskazywałby, że sąsiadująca z terenem inwestycji nieruchomość J. S. znajduje się w sferze oddziaływania zaprojektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza nieruchomości inwestora, to jest działek nr [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. R. w T.. Dodatkowo projektowana odległość budynków mieszkalnych od sąsiedniego budynku gospodarczo - garażowego budowanego na działce [...] obręb [...] na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 grudnia 1998 r. są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymogów dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Z przedstawionego przez inwestora projektu zagospodarowania działek wynika, że projektowane budynki bliźniacze zostaną usytuowane ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości ponad trzech metrów od granicy z działką skarżącego (działka nr [...]). Ponadto budynek gospodarczy skarżącego (objęty pozwoleniem na budowę, ale jeszcze niezrealizowany) zaprojektowany został w odległości czterech metrów od granicy działki. Zgodzić się zatem należy z organami, że spełnione zostały w ten sposób wymagania § 12 powołanego wyżej rozporządzenia. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisów przeciwpożarowych, zauważyć należy, że w projekcie budowlanym co do klasy odporności ogniowej elementów budynku wskazano na stronie siódmej, że "ściany zewnętrzne posiadają odporność ogniową REI 30 min.", a na stronie czwartej i rysunku 0.6 projektu stwierdzono, że "ściana wschodnia posiada parametry oddzielenie p.poż. REI 60". W ocenie Sądu wątpliwości, czy ww. zapisy są ze sobą zbieżne, zostały przez organy dostatecznie wyjaśnione, ponieważ z oświadczenia projektanta wynika, że ściana od strony działki skarżącego będzie realizowana w taki sposób, iż posiadać będzie parametry przeciwpożarowe REI 60. Potwierdził to inwestor w piśmie z dnia 21 września 2015 r., podając, że wykonuje "ściany zewnętrzne wschodnie jako ściany o odporności ogniowej REI 60, stosując 12 cm wełny mineralnej jako ocieplenie". Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem organów obu instancji, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego REI 60 gwarantuje właściwą ochronę w zakresie przepisów przeciwpożarowych. Zaznaczyć trzeba, że ściany projektowanych budynków zostały zaprojektowane jako murowane, a dachy zostaną pokryte blachą, czyli materiałem nierozprzestrzeniającym ognia. W aktach administracyjnych znajduje się jednoznaczne oświadczenie czterech projektantów, z którego wynika, że projekt budowlany został sporządzony z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zamieszczono również wyjaśnienia odnośnie kwestii uregulowanych w § 271-273 rozporządzenia. W szczególności zwrócić należy uwagę na treść § 272 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że "Budynki mieszkalne jednorodzinne, rekreacji indywidualnej oraz budynki mieszkalne zagrodowe i gospodarcze, ze ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12". Zatem przepis ten wyraźnie wskazuje na konieczność zachowania odległości z § 12, czyli: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Jak już wskazano wyżej, z projektu zagospodarowania działek wynika, że projektowane budynki zostaną usytuowane ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości ponad trzech metrów od granicy z działką skarżącego (działka nr [...]). Natomiast budynek gospodarczy skarżącego zaprojektowany został w odległości czterech metrów od granicy działki. Skoro więc spełnione zostały wymagania z § 12 rozporządzenia, to przyjąć należy również, że przedłożone przez inwestora rozwiązania projektowe spełniają wymogi określone w § 272 ust. 2 tego rozporządzenia. Niezasadnie wskazywał skarżący na konieczność zachowania odległości przewidzianych w § 271 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy żadna z zewnętrznych ścian sąsiadujących ze sobą budynków nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. W rozpatrywanym przypadku w projekcie przewidziano zastosowanie ścian oddzielenia przeciwpożarowego REI 60, a więc dopuszczalne było usytuowanie projektowanych budynków w odległości mniejszej niż osiem metrów od budynku znajdującego się na działce nr [...]. Ponieważ w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze kwestionowano szczegółowe rozwiązania projektowe, wyjaśnić i podkreślić należy, że ani organy prowadzące postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ani też sąd administracyjny nie są uprawione do oceny konkretnych rozwiązań projektowych w zakresie ich zgodności z wymaganiami wiedzy fachowej. Ustawodawca tak ukształtował bowiem przebieg tego rodzaju postępowania administracyjnego, że odpowiedzialność za szczegółowe rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym spoczywa na autorze projektu oraz osobach dokonujących odpowiednich sprawdzeń i uzgodnień. Dlatego też osoby te muszą legitymować się stosownymi uprawnieniami w swoich dziedzinach. Natomiast rola organów architektoniczno – budowlanych w tym zakresie jest ściśle określona w przepisach Prawa budowlanego i to projektant ma obowiązek opracować projekt zgodnie z prawem i zasadami wiedzy technicznej, zapewnić w jego opracowaniu udział osób posiadających uprawnienia do projektowania w odpowiedniej specjalności oraz zapewnić sprawdzenie projektu pod względem zgodności z przepisami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń. Zwrócić tez należy uwagę, że obliczenia skarżącego nie zostały poparte żadną ekspertyzą sporządzoną przez osobę uprawniona do projektowania. Dlatego, w ocenie Sądu, nie mogły stanowić podstawy do kwestionowania przyjętych rozwiązań projektowych, w tym dotyczących usytuowania projektowanych budynków oraz spełnienia wymogów ochrony przeciwpożarowej. W świetle przedstawionych powyżej rozważań, stwierdzić należało, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zatem J. S. słusznie nie został uznany za stronę przedmiotowego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w tego rodzaju postępowaniu są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponadto nawet przepisy art. 28 kpa nie pozwalają uznać skarżącego za stronę postępowania wobec wykazanego powyżej braku interesu prawnego lub obowiązku. Zauważyć należy też, że skarżący posiada ostateczne pozwolenie na budowę z dnia 31 grudnia 1998 r., a decyzja Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 26 stycznia 2015 r. znak: [...] w żaden sposób nie uniemożliwia, ani nie ogranicza skarżącemu realizacji posiadanego pozwolenia na budowę. Sąd uznał także, że nie znalazły też potwierdzenia zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 kpa, albowiem zaskarżona decyzja spełnia wszelkie wymagania związane ze składnikami decyzji i jej uzasadnieniem oraz wnikliwym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a jej wydanie nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa, po prawidłowym zbadaniu kwestii interesu prawnego skarżącego. Ponownie podkreślić trzeba, że kontrola decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym polega na badaniu przesłanek z art.145 kpa i nie może prowadzić do ponownego badania zgodności z prawem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie w takim zakresie, jak ma to miejsce w zwyczajnym trybie odwoławczym Mając na uwadze powyższe, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.