II SA/Kr 1614/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 sierpnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska ( spr.) SO Renata Detka -del Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2004r. sprawy ze skargi J. K. i S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2000r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. K. i S. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1614/00 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał M. i S. S. wykonanie czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych budynku mieszkalnego na działce nr 1 w K. do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a to przedłożenie dokumentacji architektoniczno-budowlanej powykonawczej, orzeczenia technicznego o jakości wykonanych robót, oraz aktualnego dowodu do dysponowania nieruchomością na cele związane z inwestycją. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że jej adresaci wybudowali budynek mieszkalny na podstawie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę wydanego przez Wójta Gminy. Wobec stwierdzenia odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji orzeczono jak w sentencji decyzji. W odwołaniu od tej decyzji J. i S. K. zarzucili co następuje: - decyzja nie została doręczona do rąk ustanowionego pełnomocnika; - zignorowano wnioski odwołujących się o "zbadanie niezgodności wydanego w dniu 30 stycznia 1985 r. dla S. B. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego bez garażu z planem zagospodarowania przestrzennego"; - nie ustalono i nie zbadano na czym polegają odstępstwa inwestycji realizowanej w latach 1985-1995 przez p.p. B. od projektu w tym: wybudowanie garażu wbrew pozwoleniu, wybudowaniu każdej z 4 elewacji niezgodnie z projektem /inne otwory drzwiowe, okienne, balkony, połacie dachowe/; - nie zbadano "nielegalności wydanego pozwolenia na budowę w zakresie braku prawnego dojazdu"; - zignorowano wniosek o wystąpienie z urzędu o stwierdzenie nieważności decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę : zarówno zaś ta decyzja, jak i decyzja o pozwoleniu na budowę wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w postępowaniach pominięci zostali odwołujący się; - decyzja zmierza do ułatwienia sytuacji inwestorom, do akceptacji dokonanej samowoli, a nie - tak jak powinna - do dostosowania obiektu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem; - decyzja jest nieprecyzyjna - nie wiadomo co oznacza aktualny dowód do dysponowania nieruchomością; - pominięto fakt, że inwestorzy naruszyli przepisy art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 - nie zgłosili zakończenia budowy, nie dysponują dziennikiem budowy, bo taki nie był prowadzony, nie ma też oświadczenia kierownika budowy; - naruszono przepis art. 51 ust. 4 także przez to, że najpierw nie wydano decyzji o wstrzymaniu robót. Decyzją z dnia 6 czerwca 2000 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podał co następuje: Postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek J. K., w którym ten zwrócił się "o zbadanie legalności budowy domu na działce nr 1 w K.". Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie w wypadkach innych niż określone w art. 48 pod warunkiem, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 1. W sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 48, gdyż przedmiotowy budynek wykonano na podstawie pozwolenia na budowę. Należy więc rozważyć czy zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 4. Z przedłożonego przez inwestorów orzeczenia technicznego wynika, że budynek wykonany został zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarza zagrożenia. Organ I instancji wskazał jedynie, że "stwierdzono odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji". To stwierdzenie nie jest wystarczające, gdyż odstępstwa mają mieć charakter istotny. Odstępstwa istotne zaś - to takie, które w sposób rażący naruszają przepisy budowlane. Z wyżej powołanego orzeczenia technicznego wynika, że " w trakcie realizacji zostały dokonane nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu...polegające na wykonaniu częściowego podpiwniczenia...., zmianie kąta nachylenia połaci dachowych z 35 na 45 stopni". Stwierdzić więc należy, że dokonane odstępstwa były nieistotne, więc również ta przesłanka nie zachodzi. Nie ma zatem podstaw do zastosowania w sprawie trybu postępowania z art. 51 Prawa budowlanego. "Z karty 20 w związku z kartą 23" wynika, że inwestor zawiadomił o zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu, a właściwy organ w terminie 14 dni nie zgłosił sprzeciwu: tym samym obiekt został przyjęty do użytkowania. Stwierdzić należy, że dla obiektu rozpoczął się nowy, odrębny etap użytkowania, w chwili obecnej nie można więc prowadzić postępowania administracyjnego dotyczącego etapu budowy, gdyż został on zamknięty przez przyjęcie do użytkowania. Co do zarzutów odwołania organ stwierdził: - faktycznie decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi, skoro jednak złożył odwołanie oznacza, że się z nią zapoznał, - przepisy Prawa budowlanego nie upoważniają inspektora nadzoru do badania legalności postępowania Urzędu Gminy w przedmiocie pozwolenia na budowę. Dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu 26 czerwca 1999 r. kopię pisma pełnomocnika odwołujących się "o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1985 r. oraz decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 1995 r. z P.P. B. na P.P. M. i S. S." przekazał Wojewodzie jako organowi właściwemu, - prawdą jest, że organ I instancji nie zbadał charakteru odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, niemniej materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwolił na poczynienie stosownych ustaleń przez organ odwoławczy, - w przedmiotowej sprawie nie można wydać, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż zostały one już wykonane. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. i S. K., wnosząc o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucili co następuje:. 1. Organ odwoławczy winien był posłużyć się własnymi ustaleniami i przeprowadzonym przez siebie postępowaniem wyjaśniającym a nie opierać się na zamówionym i opłaconym przez inwestorów opracowaniu; 2. M. K., będąca autorką omawianego opracowania, była pełnomocnikiem inwestorów w postępowaniu przed Wojewodą w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a jej córka - J. K. - pełnomocnikiem inwestorów w postępowaniu w sprawie niniejszej. Ponadto M. K. jest Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K.; 3. Wbrew opartej na niemiarodajnym materiale ocenie organu odstępstwa od pozwolenia mają charakter istotny; 4. Błędna jest interpretacja art. 54 Prawa budowlanego. Przepis ten zawiera w swej treści zastrzeżenie dotyczące art. art. 55 i 57. Te z kolei wskazują na obowiązek wystąpienia inwestorów z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, gdy właściwy organ wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności. Taką zaś decyzję wydał PINB w dniu [...] czerwca 1999 r. Inwestorzy zatem mieli obowiązek wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, a tego skutecznie nie uczynili. Zawiadomienie o zamiarze przystąpienia do użytkowania nie może być uznane za skuteczne, bowiem na rozprawie w dniu 19 maja 1999 r. wytknięto inwestorom, że brakuje wszystkich dokumentów wymienionych w art. 57, w tym dziennika budowy, inwentaryzacji powykonawczej, oświadczeń, oraz polecono uzupełnienie dokumentacji i wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Ponadto skarżący podnieśli, że wada proceduralna polegająca na doręczeniu decyzji nie do rąk ich pełnomocnika została zbagatelizowana, oraz że nie można podzielić poglądu iżby WINB nie był upoważniony do kontroli działania Urzędu Gminy bo taki obowiązek wynika z art. art. 81 i 81 a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., w odpowiedzi na skargę, wniósł ojej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko. Podkreślił, że w jego ocenie odstępstwa były nieistotne, nie można więc było zastosować trybu z art. 50 i 51 Prawa budowlanego: w tym zakresie jego stanowisko jest odmienne od wyrażonego przez organ I instancji. Podał też, że po wykonaniu czynności doprowadzających przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem właściwy organ administracji wydał pozwolenie na użytkowanie. Zaistnienie takiego stanu rzeczy, zdaniem organu, spowodowało zamknięcie możliwości kwestionowania przez organ nadzoru etapu budowy. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie korzysta z domniemania legalności do momentu, w którym zostanie wzruszona. Miało to decydujące znaczenie dla podjętej decyzji w trybie odwoławczym. Dodał też, że zgodnie z prawem dokonał swobodnej oceny dowodów, oraz że uchybienie w postaci niewłaściwego doręczenia decyzji organu I instancji zostało dostrzeżone, ale wadę tę usunięto w postępowania odwoławczym. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw : z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej. Na rozprawie sądowej w dniu 10 sierpnia 2004 r. pełnomocnik skarżących podał, że toczyło się i zakończyło umorzeniem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z 1985 r., ponadto strony zgodnie podały, że nie była wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu, a zawarte w odpowiedzi na skargę informacje na ten temat są wynikiem pomyłki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył; Treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego zdeterminowana została jego własną oceną, że odstępstwa od projektu budowlanego nie miały charakteru istotnego. Ta kwestia zatem miała w sprawie najistotniejsze, decydujące znaczenie. Mimo takiego jej waloru organy potraktowały ją bez należytej staranności zarówno w sferze faktograficznej jak i prawnej. Jest rzeczą oczywistą, że w sprawie, w której ma być zbadana "legalność budowy" musi być przede wszystkim ustalone, czy roboty budowlane prowadzone są /były/ na podstawie stosownego pozwolenia /zgłoszenia/, oraz czy sposób i zakres ich prowadzenia pozostaje w zgodzie z przepisami prawa i warunkami określonymi w pozwoleniu. Skoro ustalono, że przedmiotowy budynek wzniesiony został na podstawie pozwolenia na budowę, to porównanie jego stanu obecnego z tym, co zawarte było w projekcie było zadaniem pierwszym i podstawowym. To porównanie bowiem pozwoliłoby na ustalenie pełnej listy ewentualnych odstępstw. Tymczasem do akt postępowania administracyjnego w ogóle nie włączono ani decyzji o pozwoleniu na budowę z 1985 r., ani decyzji o przeniesieniu pozwolenia z 1995 r., ani nawet elementów projektu. Jedynym dokumentem jest dość nieczytelna kopia planu zagospodarowania z pieczęcią Urzędu Gminy i datą 30 stycznia 1985 r. Z protokołu przeprowadzonej w dniu [...] maja 1999 r. przez organ I instancji rozprawy wynika, że inwestor okazywał projekt budynku wraz z planem realizacyjnym, ale dokumentów tych w aktach nie ma, a żaden z organów na ich podstawie nie poczynił ustaleń. W istocie więc nie wiadomo, jaki był rzeczywisty zakres odstępstw od projektu. Zauważyć przy tym wypada, że w toku postępowania administracyjnego skarżący wskazywali na szerszy ich zakres, niż wynikałoby to z ustaleń organu odwoławczego. Organ ten, prawidłowo uznając, że ogólnikowe stwierdzenie organu I instancji o istnieniu odstępstw jest niewystarczające, sam zagadnienia tego należycie nie rozpoznał. Swoje ustalenia oparł tylko i wyłącznie na dostarczonym przez inwestorów orzeczeniu technicznym, które również zresztą nie zawiera pierwotnej dokumentacji projektowej, ani też pełnej analizy porównawczej stanu zamierzonego i stanu zrealizowanego. W rysunkach "inwentaryzacji powykonawczej" zobrazowano jedynie zmianę dachu, oraz podpiwniczenie /obejmujące zresztą nie tylko garaż, ale i kotłownię/, a poza tym przedstawiono stan istniejący obecnie. W części tekstowej opracowania zapisano jedynie, że " w trakcie realizacji zostały dokonane nieistotne odstępstwa od projektu...polegające na wykonaniu częściowego podpiwniczenia, gdzie został usytuowany garaż..... oraz na zmianie kąta nachylenia połaci dachowych z 35 stopni na 45 stopni. Rozwiązanie to nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego ani warunków jakim powinny odpowiadać budynki". Poczynienie przez organ ustaleń co do zakresu odstępstw tylko i wyłącznie na podstawie takiego opracowania nie może być, zwłaszcza wobec odmiennych twierdzeń stron, pozytywnie ocenione. Obok braku prawidłowych ustaleń co do przedmiotowego zakresu odstępstw, równie istotny jest brak prawidłowej oceny ich charakteru. Tylko lakoniczne stwierdzenie wyżej wymienionego opracowania, a nie własna analiza, doprowadziły organ na przekonania o nieistotności wymienionych odstępstw. Nie można żadną miarą za prawidłowe przyjąć założenie, że "odstępstwa istotne to tylko takie, które w sposób rażący naruszają przepisy budowlane". Wszak w sprawie niniejszej problemem -jak dotychczas - nie była kwestia sprzeczności wykonanych robót z przepisami technicznymi, lecz z zatwierdzonym projektem budowlanym. Prawdą jest, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji "istotności" takiego odstępstwa, ani nawet nie wskazują przesłanek oceny, nie oznacza to jednak, że ustalenie organu w tym zakresie może być dowolne. Ocena, czy odstępstwo od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest istotne, stanowić winna wynik szczegółowego porównania tychże warunków z tym, co jest lub zostało przez inwestora zrealizowane, analizy wpływu dokonanych zmian na konstrukcję, wygląd, parametry techniczne, sposób użytkowania itp.. Dalszym problemem jest, czy stwierdzone odstępstwa od projektu /warunków pozwolenia/ odpowiadają przepisom prawa budowlanego /warunkom technicznym/ i czy są zgodne z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero bowiem pozytywna odpowiedź w tych dwu kwestiach otwierać może drogę do "legalizacji" odstępstw. Organ odwoławczy, założywszy nieistotność zmian, kwestie te pominął zupełnym milczeniem. Nie sprawdził przy tym nawet /a przynajmniej brak jakiegokolwiek śladu takich czynności/ jakie są rzeczywiste ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym inwestycja się znajduje. Opracowanie techniczne, o którym mowa, zostało złożone w Powiatowym Inspektoracie w dniu 21 czerwca 1999 r. / a więc po wydaniu przez ten organ decyzji/ jako załącznik do wniosku M. i S. S. o "zalegalizowanie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego w poziomie piwnicy" w budynku na działce nr 1 w K., oraz o "umorzenie postępowania w sprawie odstępstwa". Niewątpliwie opracowanie techniczne zawiera elementy, które miałyby znajdować się w dokumentacji, o jakiej mowa w decyzji organu I instancji. To właśnie opracowanie, jak wyżej wskazano, organ II instancji uczynił podstawą własnych ustaleń, nie dostrzegając jednakowoż, że został on przedłożony w innym celu i z innym zamierzeniem. Opisany powyżej wniosek inwestorów /zresztą nie podpisany/ o "zalegalizowanie zmiany" opatrzony jest datą sporządzenia 16 czerwca 1999 r., a decyzja organu I instancji została doręczona inwestorom w dniu 24 czerwca 1999 r. Stąd wniosek, że inwestorzy w momencie składania owego wniosku, nie wiedzieli o fakcie wydania decyzji. Decyzji tej jednak, po jej otrzymaniu, nie zakwestionowali odwołaniem. W wyniku zatem odwołania zapadła decyzja, która na korzyść zmieniła sytuację inwestorów, pozostawiając zaś odwołujących się w sytuacji mniej korzystnej. Nie sposób nie zauważyć, że - przy braku wykazania rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego - działając w taki sposób organ dopuścił się naruszenia zakaża reformationis in peius z art. 139 kpa. W aktach sprawy znajduje się, wydane przez Burmistrza w dniu [...] maja 1999 r. zaświadczenie, w którym potwierdzono, iż "w lutym br. S. S. dokonał zgłoszenia do przystąpienia do użytkowania części budynku mieszkalnego tj. parteru i podpiwniczenia na działce nr 1 w K." /k.20/, a także kopia "zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego na działce 1 w K." datowanego 1 lutego 1999 r. i podpisanego przez S. S. /k.23/. Na tym dokumencie brak jest potwierdzenia jego wpływu. W oparciu o te dwa dokumenty organ odwoławczy dokonał ustalenia, że inwestor dokonał zgłoszenia obiektu do użytkowania, a organ sprzeciw nie został zgłoszony. Nie dostrzegł jednak organ, że treść tych dokumentów co do przedmiotu zgłoszenia, jest rozbieżna. Stwierdzić więc trzeba, że samo ustalenie, iż inwestor zawiadomił o zamiarze przystąpienia do użytkowania całego obiektu nie jest oparte na miarodajnym materiale dowodowym: w istocie nie wiadomo czy i jakiej treści "zawiadomienie" inwestor złożył, czy było ono skuteczne, czy spełniało wymagania określone przepisami prawa i przede wszystkim czy opisano w nim i wykazano zakres odstępstw. Przy braku tych ustaleń i ocen / w dodatku przy zgłaszanych przez skarżących zarzutach w tej kwestii/ stanowisko organu odwoławczego o niemożności prowadzenia postępowania "dotyczącego etapu budowy" wobec rozpoczęcia "nowego etapu użytkowania budynku" nie może być zaakceptowane. Zawiadomienie z art. 154 Prawa budowlanego, niezależnie od innych przesłanek, uznać można /w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji/ za skuteczne wówczas, kiedy wynikają z niego zakres i charakter poczynionych odstępstw. W takiej sytuacji brak sprzeciwu ze strony właściwego organu może być uznany za jednoznaczny z "przyjęciem obiektu do użytkowania". Z powyżej wskazanych powodów wynik oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji musi być negatywny. Rozpatrując sprawę ponownie organ będzie miał także możliwość rozważenia, czy i jakie znaczenie mają podnoszone w skardze, a w ogóle nieskomentowane w odpowiedzi na skargę, zarzuty związane z osobą autora opracowania technicznego. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że skarżący pozostają w błędzie twierdząc, iż w kompetencjach organu nadzoru budowlanego mieści się wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie uprawnienie nie wynika z żadnego przepisu prawa, a w szczególności z przepisów kpa regulujących tryby postępowań nadzwyczajnych. Skierowanie przez organ nadzoru wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji do właściwego organu było działaniem prawidłowym. Stwierdzone i opisane powyżej naruszenia przepisów art. art. 7, 77, 107, oraz art. 139 kpa powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Orzeczenie oparto na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.