II SA/Kr 1614/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 9 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala Starosta [...] decyzją z dnia 29 czerwca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1- 3, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku J. M. S. orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0260 ha położonej w obrębie [...] jed. ewid. [...] miasto K., objętej księgą wieczystą nr [...] w granicach parcel l. kat. [...] i l. kat. [...] była gmina katastralna [...] oraz o zobowiązaniu J. M. S. do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 2119,95 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Organ I instancji wskazał, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym - umową sprzedaży z dnia [...] 1976 r. rep. A II nr [...] z przeznaczeniem dla [...] i stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia tj. fragment budynku nr [...] produkcji podstawowej i usług oraz wydziału powłok ze stacją unieszkodliwiania ścieków, w ramach budowy bazy [...] W ocenie organu I instancji możliwy jest zatem zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wobec braku innych przeszkód prawnych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina K. podnosząc, że organ I instancji czyniąc własne ustalenia co do konkretnego celu wywłaszczenia działał w oparciu o dowody nie mające jednoznacznej wymowy i dokonując ich wybiórczej oceny naruszył reguły rzetelnego postępowania. Jak wynika z ustaleń dokonanych przez organ I instancji przedmiotowy teren uzbrojony jest instalacjami: teletechniczną oraz wodociągową, wybudowanymi w latach 90-tych ubiegłego wieku w związku z realizacja osiedla mieszkaniowego "[...]". Zdaniem Starosty [...] budowa powyższych sieci przesyłowych datowana jest na lata późniejsze i nie ma związku z celem wywłaszczenia, jednak z treści decyzji wcale nie wynika, by organ przeprowadził w tym zakresie szczegółowe postępowanie wyjaśniające. Bez tych ustaleń nie można przyjąć, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ponadto w odwołaniu podniesiono, iż fragment zwracanej nieruchomości stanowi fragment drogi wewnętrznej (ul. [...] i dopóki pozostaje on własnością Gminy K., to każdy ma prawnie zagwarantowany do niej dostęp. Powyższa droga komunikuje szereg przyległych do niej nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi i jest jedyną prowadzącą do drogi publicznej, zatem służy ogółowi użytkowników drogi i przejmuje funkcje drogi publicznej. Publiczny charakter drogi wynika bowiem z samej istoty tej drogi (ogólnodostępna, służąca ogółowi). W takiej sytuacji zwrot części jezdni asfaltowej stanowiącej ulicę [...] wraz z krawężnikiem nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wojewoda decyzja z dnia 9 listopada 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w omawianej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiła uprawniona do tego osoba czyli poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości J. S.. Po drugie nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową zawartą w postaci aktu notarialnego z dnia 12 lutego 1976 r. Rep. A II Nr [...] z przeznaczeniem dla [...]", zgodnie z decyzją Zarządu rozbudowy K. z dnia 7 listopada 1975 r., zgodnie z zatwierdzonym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K. z dnia 31 marca 1967 r. nr [...], w którym to przedmiotowy teren został oznaczony jako "teren upraw rolnych i zabudowy zagrodowej w złym stanie technicznym, przeznaczony pod nieuciążliwy przemysł. Realizacja po 1970 r. Obowiązuje zakaz remontów kapitalnych". Z dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji wynika, iż nieruchomość aktualnie oznaczona jako działka nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. odpowiada części wywłaszczonych parcel l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. [...]. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W kontekście powyższego należy mieć jednak na uwadze, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny żart. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest więc obowiązany w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarówno art. 136 jak i art. 137 u.g.n., posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa (umowa sprzedaży) i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Jednakże często zdarzało się tak, iż cel ten jest określony w decyzji lub umowie sprzedaży w sposób ogólnikowy bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia. Doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, określonego w umowie sprzedaży z dnia [...] 1976 r. Rep. AII Nr [...] ogólnie jako przeznaczenie dla [...] organ I instancji dokonał na podstawie załącznika graficznego do decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia 8 września 1977 r. o zatwierdzeniu [...]" pod względem urbanistycznym i architektonicznym planu realizacyjnego inwestycji budowlanej określonej jako budowa odtworzeniowa [...] w M. Na podstawie ww. załącznika ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości projektowany był fragment budynku nr [...] produkcji podstawowej i usług oraz wydziału powłok ze stacją unieszkodliwiania ścieków. W związku z powyższym organ I instancji na podstawie zebranych dokumentów ustalił konkretny cel wywłaszczenia - a mianowicie fragment budynku nr [...] produkcji podstawowej i usług, oraz wydziału powłok ze stacją unieszkodliwiania ścieków, w ramach budowy bazy [...] W dniu [...] 2016 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami przedmiotowej nieruchomości, podczas której stwierdzono, iż przedmiotowa nieruchomość zagospodarowana jest jako teren trawnika, na którym znajduje się latarnia, wjazd do bloku z kostki brukowej oraz teren parkingu z nawierzchni asfaltowej, teren drogi wewnętrznej ul. [...] o nawierzchni asfaltowej, a w pozostałej części przedmiotowa nieruchomość, stanowi teren ogródków przydomowych dwóch domków "bliźniaków", ogrodzony częściowo ogrodzeniem metalowym, a częściowo ogrodzeniem z siatki, z podjazdami z koski brukowej i betonu oraz terenami zielonymi porośniętymi trawa i krzewami. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości znajdują się następujące sieci infrastruktury technicznej w postaci sieci gazowej, wodociągowych i teleelektrycznych powstałych w związku z realizacją osiedla domków jednorodzinnych [...] oraz os. mieszkaniowego [...]. Organ odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących nieprzeprowadzenia przez organ I instancji szczegółowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego tego, kiedy i na potrzeby jakiej inwestycji powstały ww. instalacje (sieci infrastruktury miejskiej) i wskazał, iż ustalenia w tym zakresie poczyniono na podstawie informacji pozyskanych z instytucji zarządzającymi ww. sieciami, z których jasno wynika, iż powstały one na potrzeby osiedla mieszkaniowego "[...]" oraz osiedla domków jednorodzinnych [...], a nie w związku z realizacją bazy [...]". Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych jasno wynika, iż sytuacji, gdy nie zrealizowano zasadniczego celu wywłaszczenia, to budowa jedynie infrastruktury technicznej na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz następców prawnych dawnego właściciela. W celu ustalenia sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu organ I instancji pozyskał do akt sprawy z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. zdjęcia lotnicze obejmujące przedmiotową nieruchomość, wykonane w 1975 r., 1982 r., 1993 r. i 1998 r. W 1975 r. przedmiotowy teren wraz z rozległym obszarem do niego przylegającym jest zagospodarowany jako teren upraw rolnych, na północ od niego biegła droga, a ponadto na niektórych parcelach położonych w pewnej odległości od przedmiotowej nieruchomości widoczne są zabudowania typu zagrodowego oraz rosnące w równych rzędach drzewa. Ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 1982 r. wynika, iż przedmiotowy teren stanowił teren zielony i nie został w żaden sposób zagospodarowany. Stan zagospodarowania sąsiednich parcel zasadniczo nie uległ zmianie, tylko rozebrano lub też znajdowało się w trakcie rozbiórki kilka budynków widocznych na zdjęciu z 1975 r. Ze zdjęcia wykonanego w 1987 r. (słaba jakość odbitki) nie sposób określić sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu, widać tylko zarysy budynków będących w budowie, z których część położona jest w niewielkiej odległości od przedmiotowego terenu. Na zdjęciu z 1993 r. przedmiotowy teren był zajęty pod drogę, pas terenu na północ od ww. drogi, którego sposobu zagospodarowania na ww. zdjęciu nie można z dużą pewnością określić oraz pas terenu położony na południe od ww. drogi zagospodarowany był pod pojazdy i chodniki prowadzące do budynków położonych na południe od przedmiotowego terenu, natomiast w jego bezpośrednim sąsiedztwie zostało zrealizowane osiedle domów szeregowych, bloków mieszkalnych, dróg osiedlowych i parkingów oraz chodników przy blokach mieszkalnych. Natomiast teren pomiędzy budynkami a drogami był wyrównany, natomiast nie powstały na nim żadne obiekty. Natomiast na zdjęciu z 1998 r. sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu nie uległ zasadniczej zmianie, natomiast widoczne jest, że zawnioskowany do zwrotu teren w części stanowił parking, w części stanowił teren zielony, a w części został ogrodzony i włączony do ogródka przy domu wybudowanym na południe. Widoczne było, iż osiedle znajdujące się w sąsiedztwie przedmiotowego terenu jest zagospodarowane i ukończone. Ze zdjęcia pochodzącego z 2004 r. wynika, iż sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie uległ zmianie. Ponadto jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 20 grudnia 1982 r., którym przekazano na czas nieokreślony m.in. parcele l. kat. [...] i l. kat. [...] na rzecz urzędu Dzielnicowego w K. wynika, że [...] pismem z dnia 7 lipca 1982 r., zrzekły się prawa użytkowania m.in. parcel l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. [...]. W związku z tym, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz ww. [...] w dniu 12 lutego 1976 r., a jak wynika z protokołu z dniem 20 grudnia 1982 r. [...] nie był już w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości, co zdaniem organu I instancji uniemożliwia późniejsze zrealizowanie celu jej wywłaszczenia. Natomiast na zdjęciu z maja 1982 r. nie widać żadnych śladów choćby rozpoczęcia prac związanych z budowa bazy, wobec czego niemożliwym było zrealizowanie takiego przedsięwzięcia pomiędzy ww. datą, a datą ww. protokołu zdawczo-odbiorczego czyli dniem 7 lipca 1982 r. Jak wynika z pisma Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z dnia 30 września 2016 r. nieruchomość zawnioskowana do zwrotu nie jest obciążona prawami obligacyjnymi ani rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Natomiast z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 25 listopada 2016 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość w części zagospodarowana jest infrastrukturą drogową ul. [...] w postaci jezdni, zatoki postojowej, oświetlenia ulicznego i pasa zieleni. Ponadto jak wynika, z ww. pisma ul. [...] nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, stanowiąc ogólnodostępną drogę wewnętrzną. Organ stwierdził również, że publiczny charakter drogi wynika bowiem z samej istoty tej drogi (ogólnodostępna, służąca ogółowi), wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (drogami publicznymi są drogi zaliczone do jednej z kategorii dróg: drogi gminnej, drogi powiatowej, drogi wojewódzkiej lub drogi krajowej. Natomiast podstawą zaliczenia do dróg publicznych jest - w przypadku drogi kategorii gminnej - uchwała Rady Gminy, w przypadku drogi kategorii powiatowej uchwała Rady Powiatu, w przypadku drogi kategorii wojewódzkiej uchwała Sejmiku Województwa lub też w przypadku drogi kategorii krajowej rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych, stanowiącym, iż drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy - tylko drogi zaliczone do jednej z ww. kategorii dróg publicznych korzystają z ww. ochrany prawnej i tylko takie mogą być traktowane jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych i za niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W przedmiotowej sprawie jak ustalił organ I instancji ulica [...] nie posiada statutu drogi publicznej i pozostaje jedynie drogą wewnętrzną i wobec ww. przepisów ustawy o drogach publicznych może podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska K. zarzucając naruszenie: 1/ art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; 2/ art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, że na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia; 3/ art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędna wykładnię prowadzącą do wydania wadliwego orzeczenia o zwrocie nieruchomości. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana jest ocena legalności decyzji Wojewody o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia. W ocenie organu, nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania - działka nr [...] nabyta na potrzeby inwestycyjne [...] jest zbędna na cel wywłaszczenia, nie została na niej bowiem zrealizowana zabudowa tego przedsiębiorstwa. Stanowisko to w ocenia sądu ma usprawiedliwione podstawy. Problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana jest w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. (dalej; u.g.n.). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 136 ust. 3 tej ustawy - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust 1 przesądza natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Trybunału Konstytucyjnego wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11, w orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to na nowo zdefiniowało kształt pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust 1 ustawy a przed 22 września 2004 r., brak podstaw by uznać, iż nieruchomość stałą się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie że żądanie jej zwrotu jest uprawnione. Zgodnie z art. 216 wskazanej ustawy, przepisy ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu, została nieruchomość została nabyta od skarżącego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, rzecz Skarbu Państwa jako niezbędnej dla [...] zgodnie z zatwierdzonym planem ogólnym miasta K. z 31 marca 1967. Organ ustalił, iż na tej nieruchomości miał być realizowany fragment budynku nr [...] produkcji podstawowej i usług i wydział powłok ze stacją unieszkodliwiania ścieków. W ocenie sądu ustalenie to jest zbędne, gdyż aktualnie w orzecznictwie dominuje pogląd że termin "realizacja celu wywłaszczenia" należy rozumieć szeroko. W ocenie sądu, powstanie na przedmiotowej nieruchomości jakiejkolwiek infrastruktury w/w przedsiębiorstwa (niekoniecznie obiektów o których mowa wyżej) świadczyło by o realizacji celu wywłaszczenia. Taka infrastruktura na przedmiotowej działce jednak nie powstała. Realizacja celu wywłaszczenia zawsze musi być rozumiana, jako celowe działania organów lub innych uprawnionych podmiotów mające realizować choćby ogólnie nakreślone cele, dla których wywłaszczenia dokonano. Brak zagospodarowania terenu lub zagospodarowania go sprzecznie z choćby ogólnie określonym celem wywłaszczenia nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia i podstawą odmowy zwrotu nieruchomości – o ile spełnione zostaną pozostałe warunki, o których mowa w art. 136 u.g.n. Aktualnie działka nr [...] to teren, po którym przebiega droga - ul. [...], teren parkingu, trawnika i przydomowych ogródków. Teren w całości należy do Gminy K.. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące zwrot przedmiotowej nieruchomości. Z wnioskiem o zwrot wystąpił bowiem poprzedni właściciel, nieruchomość została nabyta w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (wskazanej w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzony materiał dowodowy pozwalają stwierdzić, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, fragment budynku nr [...] produkcji podstawowej i usług i wydział powłok ze stacją unieszkodliwiania ścieków ani żadna inna inwestycja przez lub na rzecz [...]" nie została nigdy tam zrealizowana, a grunt będący przedmiotem postępowania stanowi własność samorządową. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r. I OSK 581/08 (LEX nr 555628), oba wymienione w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami kryteria opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia, czy to z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, czy to z powodu ustania prawnej podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji, przy czym wystarczy, aby jedna ze wskazanych przesłanek została spełniona, żeby uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. To zaś zobowiązuje organ do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela. W ocenie sądu zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw. W szczególności, co do wskazanego w skardze faktu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod ogólnodostępną drogę. W istocie drogi publiczne są wyłączone z obrotu a to w związku z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.). Stanowi on, iż drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust 1). Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust 2). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2011 r. I OSK 649/11, "roszczenie o zwrot wywłaszczonej (nabytej nieruchomości) nie przysługuje nie tylko w przypadku, o którym mowa w art. 229 u.g.n., ale także, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną". Jednakże wyłączenie z obrotu, negatywna przesłanka zwrotu takiej nieruchomości byłemu właścicielowi, dotyczy nie wszystkich dróg a jedynie tych, które mają status drogi publicznej. Taki status mają drogi gminne. Zgodnie z art. 7 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust 1). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Z kolei art. 8 tej ustawy stanowi, iż drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Drogi wewnętrzne, w tym te które należą do gminy nie są zaliczane do dróg publicznych a zatem nie są wyłączone z obrotu, w tym zwrotu byłym właścicielom w trybie art. 136 u.g.n. Gmina miała środki prawne by status ul. [...] stosowną uchwałą zmieniać, z czego jednak nie skorzystała. W konsekwencji fakt zajęcia części przedmiotowej nieruchomości pod drogę, nie wyłącza możliwości jej zwrotu. Identyczne stanowisko zajął tut. sąd w wyroku z dnia 8 stycznia 2019 r. II SA/Kr 1340/18 – sprawa także dotyczyła zwrotu fragmentu ul. [...] Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.