II SA/Kr 1617/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję nr 487/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 15 października 2024 r. znak WOP.7721.9.2024.A WYG w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 15 października 2024 r. (znak: WOP.7721.9.2024.A.WYG, nr 487/2024) uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chrzanowie z dnia 17 lipca 2024 r. (znak: PINB-ADM 7359/19/18NN/2022, nr 106/2024): 1) uchylającą decyzję tego samego organu z dnia 9 maja 2022 r. (znak: PINB-ADM 7359/19/18NN/2022, nr 49/2022) w przedmiocie nałożenia na inwestora A. L. obowiązku wykonania określonych w ekspertyzie technicznej robót budowlanych związanych z przebudową polegającą na zmianie konstrukcji dachu wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na garaż na działce nr [...] położonej w P. przy ul. S., które mają na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, 2) oraz orzekającą nałożenie na właściciela obiektu budowlanego S. L. obowiązku wykonania określonych w ekspertyzie technicznych robót budowlanych związanych z przebudową polegającą na zmianie konstrukcji dachu wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na garaż na działce nr [...] położonej w P. przy ul. S., które mają na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach: Inicjalną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chrzanowie z dnia 9 maja 2022 r. (znak: PINB-ADM 7359/19/18NN/2022, nr 49/2022 – dalej jako: "decyzja z 9.05.2022 r.") nałożył na inwestora A. L. obowiązek wykonania robót budowlanych na działce nr [...] położonej w P. przy ul. S. (dalej jako: "działka") w celu doprowadzenia znajdującej się na działce nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ dopatrzył się szeregu nieprawidłowości w ówczesnym stanie nieruchomości, które mogły zagrozić bezpieczeństwu znajdujących się na jej terenie ludzi i mienia. Odwołanie od decyzji z 17.07.2022 r. A. L. wniosła w dniu 5 stycznia 2023 r., a zatem z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidzianego na wniesienie odwołania, co zostało stwierdzenie postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chrzanowie z dnia 6 czerwca 2023 r. W związku z wnioskiem A. L. z dnia 31 maja 2024 r. w przedmiocie zmiany decyzji z 9.05.2022 r. w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej jako: "k.p.a."), przeprowadzona została z urzędu ponowna kontrola działki, w wyniku której wydana została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chrzanowie z dnia 17 lipca 2022 r. opisana na wstępie niniejszego uzasadnienia (znak: PINB-ADM 7359/19/18NN/2024, nr 106/2024 – dalej jako: "decyzja z dnia 17.07.2022 r."). W jej uzasadnieniu organ powiatowy podniósł, że ze względów zdrowotnych i finansowych A. L. jako inwestor nie jest w stanie wykonać koniecznych robót budowlanych wskazanych w decyzji z dnia 9 maja 2022 r., wobec czego obowiązek nałożony zostaje zamiennie na właściciela nieruchomości, którym jest S. L., zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, 834, 1222, 1847, 1881 – dalej jako: "p.b."). Od powyższej decyzji odwołanie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł uczestnik postępowania prowadzącego do wydania decyzji z 17.07.2022 r. – S. L.. Uczestnik podniósł, że zobowiązanym do dokonania koniecznych robót budowlanych powinien być kierownik budowy, nie zaś właściciel nieruchomości. Organ II instancji wydał w wyniku odwołania S. L. decyzję z dnia 15 października 2024 r. (znak: WOP.7721.9.2024.A.WYG, nr 487/2024 – dalej jako: "decyzja z 15.10.2024 r."), w której uchylił decyzję z dnia 17.07.2024 r. i orzekł merytorycznie w ten sposób, że odmówił uchylenia decyzji PINB w Chrzanowie z dnia 9 maja 2022r. nr 49/2022. Zaskarżoną decyzję uzasadniono niedopuszczalnością wydania decyzji z dnia 17.07.2024 r. w wyniku odwołania A. L. w trybie przewidzianym art. 154 § 1 k.p.a. W szczególności wskazano, że na mocy art. 154 § 1 k.p.a. może zostać uchylona lub zmieniona decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeśli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ II instancji podkreślił, że negatywną przesłanką uchylenia lub zmiany decyzji w trybie z art. 154 § 1 k.p.a., wynikającą explicite z tego przepisu, jest nabycie w drodze tej decyzji prawa. Nabycie prawa należy przy tym rozumieć szeroko jako rozstrzygnięcie prawne, na mocy którego adresat decyzji nabył prawo do wykonania wyłącznie obowiązków wskazanych decyzji, a nie innych. W związku z tym organ II instancji dostrzegł w niniejszym stanie faktycznym zaistnienie negatywnej przesłanki uniemożliwiającej uchylenie lub zmianę decyzji z dnia 9 maja 2022 r. w trybie z art. 154 § 1 k.p.a., wobec czego decyzję organu I instancji uchylił i orzekł merytorycznie w ten sposób, że odmówił uchylenia decyzji PINB w Chrzanowie z dnia 9 maja 2022r. nr 49/2022. Organ II instancji odniósł się także do argumentacji odwołującego się S. L., wskazując, że obowiązek doprowadzenia nieruchomości do stanu zgodnego z prawem zostaje każdorazowo nałożony na jeden z enumeratywnie wyliczonych w art. 52 p.b. podmiotów: inwestor, właściciel, zarządca nieruchomości. Nie jest zatem możliwe nakładanie tego obowiązku na podmiot spoza tego katalogu, w szczególności na kierownika budowy czy wykonawcę robót budowlanych. W skardze od decyzji z 15.10.2024 r. skarżąca A. L. zarzuciła, iż w decyzji organu II instancji nie zostało uwzględnione brzmienie art. 52 p.b., zgodnie z którym w razie niemożności wykonania obowiązkowych robót budowlanych przez inwestora, obowiązek ten powinien być nałożony na właściciela nieruchomości. Skarżąca wskazała także, że zaistniałe w jej życiu przeszkody zdrowotne i finansowe, na które powołała się w odwołaniu od decyzji z 9.05.2022 r. nie zostały wzięte pod uwagę przez organ II instancji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o utrzymanie w mocy decyzji z 17.07.2024 r. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, dalej jako: "p.u.s.a."). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, 1685, dalej jako "p.p.s.a."), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl artykułu 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd ten, zależnie od rodzaju naruszenia: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, stwierdza ich niezgodność z prawem. W razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga okazała się być niezasadna. W pierwszej kolejności należy przywołać dyspozycję art. 154 k.p.a., zgodnie z którą decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1). Wobec spełnienia tak wskazanych przesłanek właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Powołanie się przez stronę odwołującą od decyzji na tryb z art. 154 k.p.a. uruchamia weryfikację decyzji, w wyniku której do uchylenia lub zmiany decyzji dochodzi wyłącznie na podstawie łącznego spełnienia dwóch przesłanek pozytywnych (decyzja jest ostateczna oraz za wzruszeniem decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony) i jednej przesłanki negatywnej (na mocy decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa). Analizując tak zidentyfikowane przesłanki, należy wskazać, co następuje. Decyzja organu jest ostateczna w szczególności wówczas, kiedy nie wniesiono w niej odwołania w terminie przewidzianą ustawą lub w następczym terminie wyznaczonym przez organ po uwzględnieniu wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania. Pojęcia "słusznego interesu społecznego" i "słusznego interesu strony" są klauzulami generalnymi wykładanymi na gruncie konkretnego stanu faktycznego przez organ wydający decyzję, przy czym oba interesy nie mogą pozostawać w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Z kolei określenie "decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa", jest wykładane w orzecznictwie szeroko. W szczególności powszechnie przyjmuje się, że decyzjami niepowodującymi nabycia prawa przez strony są jedynie decyzje: nakładające obowiązek w wymiarze maksymalnie dopuszczalnym przepisami prawa, znoszące prawo, negatywne (odmowne) lub nakładające sankcję (karę administracyjną). Do decyzji tych nie zaliczają się zatem decyzje nakładające obowiązek w wymiarze mniejszym niż maksymalnie dopuszczalny przepisami prawa. W szczególności do decyzji niepowodujących nabycie prawa nie należą decyzje wskazujące konkretne obowiązki strony nałożone w związku z koniecznością przywrócenia stanu legalności przedsięwzięcia realizowanego przez stronę. Z samej swojej istoty decyzje takie mają bowiem wymiar ograniczony, powodując nabycie przez stronę prawa do wykonania tylko określonego zakresu obowiązków wskazanego wprost w decyzji oraz prawa do uchylenia się od wykonania wszelkich innych czynności wykraczających poza ten zakres. W stanie faktycznym rozpoznawanym w niniejszej sprawie - decyzja organu I instancji mogłaby zostać uchylona w trybie art. 154 § 1 k.p.a. tylko w razie spełnienia każdej z przesłanek pozytywnych i jednocześnie niespełnienia przesłanki negatywnej wskazanych i omówionych wyżej. Motywacją do wydania decyzji z 9.05.2022 r. były wyniki przeprowadzonej przez organ kontroli, która wykazała, że ówczesny stan nieruchomości mógł powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W takiej sytuacji przepisy prawa przewidują konieczność wydania protokołu pokontrolnego, w którym zamieszcza się zalecenia odnośnie do nieprawidłowości stanu technicznego nieruchomości (art. 62a ust. 3 pkt. 1 p.b.). Na podstawie zaleceń protokołu pokontrolnego dopuszczalne jest wydanie decyzji nakazującej dokonanie określonych czynności w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja, na mocy której A. L. narzucono wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia nieruchomości do stanu legalności, ograniczała się zatem, zgodnie z przepisami prawa, do wymienienia konkretnych obowiązków opierających się na zaleceniach pokontrolnych, takich jak, przykładowo, usunięcie stalowych prętów, uzupełnieniu ubytków w zaprawie między pustakami, czy rozebranie spękanych pustaków ściany kolankowej i jej ponowne wymurowanie. Skarżącej została zatem wskazana konieczność wypełnienia wyłącznie obowiązków wskazanych w decyzji, co należy interpretować jako prawo skarżącej do wypełnienia wyłącznie określonego decyzją zakresu obowiązków, bez wykraczania poza ten zakres. Inaczej mówiąc, organ nie mógłby wymagać od skarżącej dokonania określonych robót budowalnych ponad wskazane w decyzji, co należy interpretować nie tylko jako nałożenie konkretnych obowiązków, ale również jako przysporzenie w postaci korzystnego uregulowania sytuacji skarżącej poprzez nałożenie na nią obowiązków tylko w wymiarze określonym w decyzji, nie zaś wyższym (np. nakazu rozbiórki obiektu). Skoro zaś decyzja z 9.05.2022 r. spowodowała nabycie prawa przez skarżącą, to doszło do aktualizacji negatywnej przesłanki wykluczającej weryfikację tej decyzji przez organ I instancji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Za zasadne należy zatem uznać uchylenie decyzji z 17.07.2024 r., w której zastosowano wskazany tryb weryfikacyjny mimo wystąpienia negatywnej przesłanki wykluczającej badanie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Wobec powyższego skargę należało oddalić jako bezzasadną, o czym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.