II SA/Kr 1620/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał w dniu 30 marca 2009 r. decyzję znak: [...], którą nakazał E. D. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego - budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie 3,00 x 5,00 mb, posadowionego na działce nr "1" położonej w miejscowości T.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 49b ust. 1 w zw. z art. 83 i art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z poźn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu 5 lutego 2009 r. na wniosek J. P.. W toku postępowania przeprowadzono w dniu 19 lutego 2009 r. oględziny, w trakcie których ustalono, że na działce nr "1" w T. inwestor E. D. wybudowała budynek gospodarczy o wymiarach 3,00 x 5,00 m, wysokość do kalenicy 3,70 m. Budynek wykonano z pustaków żużlobetonowych. Pokrycie dachu stanowi blacha dachówkowa. Na dachu zamontowane są bariery śniegowe, a woda opadowa odprowadzana jest za pomocą rynien i rur spustowych na działkę inwestora. Odległość budynku gospodarczego od granicy z działką sąsiednią wy nosi 1 m. Dnia 30 maja 2008 r. inwestor zgłosił zamiar budowy tego obiektu. Starosta postanowieniem z dnia 10 czerwca 2008 r., znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, a po uzupełnieniu przyjął zgłoszenie bez uwag 8 października 2008 r. J. P. oświadczył, że budynek gospodarczy zaczęto budować na przełomie sierpnia i września 2008 r. Na działce nr "1" stwierdzono również wykonanie do istniejącego garażu wiaty o wymiarach: długość koło 6,0 m, z wysięgiem w kierunku działki sąsiedniej około 2,30 m, wysokość 2,50 przy ścianie garażu i około 2,20 przy granicy z działką sąsiednią. W przedmiocie tej wiaty prowadzone jest odrębne postępowania mające na celu doprowadzenie stanu na działce nr "1" do zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Oceniając tak ustalony stan faktyczny organ l instancji wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego budowa wyżej opisanego budynku gospodarczego wymagało dokonania zgłoszenia. Inwestor powinien rozpocząć budowę 30 dni po przyjęciu zgłoszenia bez uwag, natomiast rozpoczął ją po nałożeniu postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, lecz przed uzupełnieniem tych braków i przed przyjęciem zgłoszenia bez uwag, które nastąpiło 8 października 2008 r. Rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem tego terminu traktowane jest przez organy nadzoru budowlanego tak samo jak w przypadku braku zgłoszenia (samowola budowlana podlegająca art. 49b prawa budowlanego). W oparciu o art. 49b ust. 2 omawianej ustawy organ l instancji zbadał zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka nr "1" leży w terenach zabudowy zagrodowej jednorodzinnej o symbolu planu 133 MRN. Dla tego terenu w przypadkach szczególnych dopuszcza się możliwość lokalizowania obiektów kubaturowych zarówno w granicach działki, jak i w odległości 1,5 m od granic działki przylegającej do terenu niezabudowanego. Przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się w odległości 1,00 m od granicy z działką sąsiednią, a więc jest położony niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia jego legalizację. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania na podstawie art. 49b ust. 1 decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Według przepisu art. 52 Prawa budowlanego właściciel obiektu obowiązany jest na swój koszt dokonać przedmiotowej rozbiórki. Od powyższej decyzji odwołała się E. D. podnosząc, że postanowieniem Starosty z dnia 10 czerwca 2008 r., znak: [...] nałożono na nią obowiązek uzupełnienia zgłoszenia do dnia 24 czerwca 2008 r. Dokumenty uzupełniające zgłoszenie zostały przedłożone w starostwie 23 czerwca 2008 r. i w ciągu 30 dni organ administracji architektoniczne -budowlanej nie wniósł sprzeciwu. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, mogła rozpocząć budowę z dniem 25 lipca 2008 r. Natomiast data 8 października 2008 r., którą powołuje organ l instancji, jest datą, w której skarżąca zgłosiła się do urzędu o potwierdzenie, że zgłoszenie zostało przyjęte bez uwag. Ponadto wskazała, że ze względu na kształt działki odstąpiła od warunków zgłoszenia, przesuwając budynek na odległość 1 metra od granicy, jednakże ani w czasie budowy, ani też po jej zakończeniu sąsiad J. P. w żaden sposób przeciwko temu nie protestował. Wzniesiony budynek nie stanowi dla sąsiada uciążliwości, bowiem przeznaczony jest do przechowywania narzędzi i sprzętu gospodarczego. Decyzją z 25 sierpnia 2009 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu decyzji opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Organ l instancji za dzień skutecznego przyjęcia zgłoszenia uznał 8 października 2008 r., taka bowiem data widnieje na pieczątce "Zgłoszenie przyjęto bez uwag", znajdującej się na dokumencie zgłoszenia pochodzącego ze Starostwa Powiatowego w [...]. W ocenie organu odwoławczego powyższa data nie przesądza chwili skutecznego dokonania zgłoszenia i może mieć walor wyłącznie informacyjny, co jednak wymaga ponownego ustalenia w postępowaniu przed organem l instancji. Z akt sprawy nie wynika bowiem jednoznacznie kiedy powyższe zgłoszenie zostało przyjęte. Skoro Starosta przyjął zgłoszenie E. D. bez uwag, domniemywać można, iż dokumenty żądane postanowieniem tego organu z dnia 10 czerwca 2008 r. zostały przez inwestora przedłożone w terminie (na co skarżąca wskazuje także w swoim odwołaniu podając datę przedłożenia przedmiotowych dokumentów - 23 czerwca 2008 r.). W takiej sytuacji rozpoczęcie robót budowlanych dotyczących przedmiotowego budynku gospodarczego na przełomie sierpnia i września 2008 r. należałoby uznać za dokonane w oparciu o skuteczne zgłoszenie do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec powyższego niezasadnym było zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ l instancji trybu art. 49b prawa budowlanego, który to przepis ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy inwestycja budowlana nie jest objęta zgłoszeniem do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W niniejszym przypadku stan faktyczny zdaje się odpowiadać dyspozycji art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, co jednak wymaga ustalenia w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym przed organem l instancji. Jeżeli bowiem inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie prawidłowo dokonanego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego może badać tylko, czy budowa jest zgodna z dokonanym zgłoszeniem tzn. czy istniejący stan faktyczny odpowiada warunkom dokonanego zgłoszenia. Organ odwoławczy wyraził również - w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych - pogląd, że w nawet przypadku ustalenia przez organ l instancji, że budowa została rozpoczęta przed upływem przewidzianego 30-dniowego terminu, w trakcie którego organ może wyrazić sprzeciw, inwestor nie działa w warunkach samowoli budowlanej (art. 49b prawa budowlanego), lecz działanie to wypełnia dyspozycję art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał też na okoliczność, iż pomiar odległości od wybudowanego budynku gospodarczego do ogrodzenia pomiędzy działkami o numerach "1" i "2", dokonany w trakcie przeprowadzonych przez PINB w M.: kontroli z dnia 14 października 2008 r. i oględzin z dnia 19 lutego 2009 r., nie jest tożsamy z odległością od granicy z działką sąsiednia, a tylko ta ostatnia odległość jest relewantna w niniejszym postępowaniu zgodnie z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, iż decyzja PINB w M. powinna jako adresata wskazywać E. D., a nie E. D., bowiem brak tożsamości oznaczenia strony w postępowaniu przed organem l instancji stanowi uchybienie procesowe i może prowadzić do niewykonalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Ze względu na stwierdzone naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., a także z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez organ l instancji postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, przekraczającym tzw. uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 136 k.p.a. organ odwoławczy był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. P. wskazując, że E. D. wybudowała budynek gospodarczy niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Wygląd tego obiektu nie odpowiada projektowi przedłożonemu w starostwie, a ponadto usytuowany jest zbyt blisko działki skarżącego. W skardze podniesiono, że "p. D. dostała termin uzupełnienia brakujących dokumentów do dn. 24.06.2008 a jej zgłoszenie wpłynęło 8.10.2008". S. i wiata stanowią samowolę budowlaną, bowiem wykonano je bez pozwolenia, a obiekty te zostały wrysowane do mapki poinwentaryzacyjnej bez pieczątki osoby uprawnionej i bez daty. W przypadku wiaty nałożono na inwestora opłatę legalizacyjną w kwocie 5000 zł, z czym skarżący się nie zgadza, bowiem w ten sposób pozostawiono wiatę wzniesioną niezgodnie z prawem budowlanym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja l instancji została wydana przedwcześnie, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części. J. P. uzupełnił skargę pismami z 23 listopada 2009 r. i z 5 lutego 2010 r. Skarżący wskazał w nich, że projekty budynków gospodarczych nie zgadzają się ze stanem faktycznym, zadaszenie wybudowanej wiaty nie odpowiada szkicowi na projekcie, a ponadto budynek gospodarczy i szopa narzędziowa znajdują się tuż przy granicy jego działki. Skarżący stwierdził również, że w czasie kontroli w dniu 14 października 2008 r. ani E. D., ani pracownicy organu nadzoru budowlanego nie posiadali dokumentu zgłoszenia zamiaru dobudowy wiaty oraz budynku gospodarczego z 10 czerwca 2008 r. Budynki te powodują uciążliwości z powodu zacienienia działki skarżącego oraz braku swobody. W przyszłości planuje on dobudować odrębny dom, a budynki, które znajdują się na sąsiedniej działce będą mu przeszkadzały. Ponadto wskazał na niezgodność pomiędzy zgłoszeniem -obejmującym szopę narzędziową na słupach - a postanowieniem organu nadzoru budowlanego nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia budowy budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji i stosuje środki przewidziane ustawą. Sądowa kontrola nie wykazała naruszenia prawa przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ II instancji prawidłowo zastosował ten przepis w niniejszej sprawie, bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W przesłanych do niniejszej sprawy aktach administracyjnych l instancji znajdują się kserokopie dokumentów zebranych w postępowaniu toczącym się przez Starostą, dotyczącym zgłoszenia przez E. D. zamiaru budowy zadaszenia - wiaty oraz szopy narzędziowej z dnia 30 maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób nieprawidłowy uznał, że znajdująca się na zgłoszeniu (k. 36 akt administracyjnych) pieczątka o treści "przyjęto bez uwag M., dnia 08.10.2008 r." oznacza, że dopiero po tej dacie E. D. uzyskała uprawnienie do prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych. Dokonując tego ustalenia pominięto postanowienie Starosty z 10 czerwca 2008 r., nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia do dnia 24 czerwca 2008 r. (k. 37 akt administracyjnych). Organ odwoławczy słusznie uznał, że z faktu przyjęcia zgłoszenia bez uwag domniemywać można, że inwestor wykonał obowiązek nałożony wymienionym postanowieniem. Również w odwołaniu E. D. podniosła, że dokonała uzupełnienia zgłoszenia 23 czerwca 2009 r. Zgodnie z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. W przypadku nałożenia, na podstawie art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 rozpoczyna bieg po uzupełnieniu zgłoszenia. Brak uzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie powoduje wniesienie sprzeciwu (art. 30 ust. 2 prawa budowlanego). Istotą trybu zgłoszeniowego jest umożliwienie inwestorowi prowadzenia robót budowlanych wyłącznie po upływie określonego terminu, bez konieczności wydawania przez organ administracji architektoniczne - budowlanej jakiegokolwiek oświadczenia o przyjęciu zgłoszenia. Jeżeli zgłoszenie zostało uzupełnione zgodnie z postanowieniem - co nie zostało przez organ I instancji wyjaśnione - to jego skutek prawny w postaci uzyskania przez inwestora uprawnienia do prowadzenia zgłoszonych robót budowlanych nastąpił po upływie 30 dni od uzupełnienia zgłoszenia. W tej sytuacji data 8 października 2008 r. może okazać się jedynie datą potwierdzenia przez organ administracji architektoniczne - budowlanej faktu przyjęcia zgłoszenia bez uwag, co oznaczałoby, że pozostaje ona bez znaczenia dla oceny legalności wykonanych robót budowlanych. Konieczność ustalenia kiedy E. D. uzyskała prawo do prowadzenia robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 30 maja 2008 r. uzasadniała wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego decyzji kasatoryjnej w niniejszej sprawie. Jest to bowiem okoliczność o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia. Prawidłowo również wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na konieczność ustalenia, czy przeprowadzone przez E. D. roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z dokonanym przez nią zgłoszeniem. Inwestorka bowiem w odwołaniu stwierdziła, że odstąpiła od warunków zgłoszenia w zakresie lokalizacji budynku na działce. W przypadku potwierdzenia się tej okoliczności należy rozważyć, czy stan faktyczny nie odpowiada hipotezie art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, co uzasadniałoby prowadzenie postępowania w innym trybie, niż dotychczas. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ustalenie wskazanych wyżej okoliczności w postępowaniu odwoławczym przekraczałoby granice postępowania dowodowego zakreślone art. 136 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy ocenić je jako bezzasadne. Jak już wyjaśniono powyżej kwestia zgodności wykonanego obiektu budowlanego ze zgłoszeniem, jak również kwestia ustalenia "daty przyjęcia zgłoszenia" będzie przedmiotem dalszego postępowania przed organem l instancji. Nie jest słuszne ani uzasadnione stwierdzenie skarżącego, iż "Inspektorat uznaje w/w budynki za wybudowane zgodnie ze sztuką budowlaną". Sprawa legalności wiaty, również objętej zgłoszeniem z 30 maja 2008 r., została wyłączona do odrębnego postępowania postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 19 marca 2009 r., a zatem pozostawała poza zakresem kontroli sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu. Natomiast zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. uchylała decyzję l instancji i przekazywała sprawę do ponownego rozpatrzenia, co oznacza, że postępowanie dotyczące legalności budynku gospodarczego będzie toczyć się dalej, zgodnie z prawidłowymi wskazaniami organu odwoławczego. Wobec powyższego skarga J. P. podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).