II SA/Kr 1622/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skargę oddala Prezydent Miasta O. decyzją z dnia 13 marca 2009r. znak: [....] zezwolił [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na usuniecie drzew rosnących w pasie drogowym ul. [....] w O. , stanowiącej własność Powiatu [....] - droga powiatowa nr [....] i ustalił opłatę za usunięcie tych drzew w wysokości 306.372,12 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 23 maja 2011r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1, art. 158 kpa, art. 7 i art. 77 kpa oraz art. 86. § 1 ustawy o ochronie przyrody, orzekło, na wniosek [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. , o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta O. w części orzekającej o nałożeniu na stronę opłaty z tytułu usunięcia drzew w łącznej wysokości 306.372,12 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa decyzja, w zakresie w jakim dotyczy ustalenia opłaty z tytułu usunięcia drzew ujętych w tabeli w pkt II decyzji, zawiera podstawy uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Kolegium decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa oraz art. 86 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, gdyż rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia opłaty za usunięcie drzew zostało wydane bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, a którego brak ma wpływ na ustalenia organu, co do ziszczenia przesłanek wskazanych w art. 86 ust 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina Miasto O. Wnioskodawca zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wnioskodawca wskazał na istnienie legitymacji Gminy do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem postępowanie w sprawie dotyczyło stwierdzenia nieważności i jako takie jest odrębnym nowym postępowaniem administracyjnym. Zdaniem wnioskodawcy postępowanie to ma na celu jedynie ocenę wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 i 2 kpa. Wnioskodawca podniósł, że organ nadzoru w takim postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej . Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że skoro mamy do czynienia z "nowym" postępowaniem, istotną dla organu administracji wydającej rozstrzygnięcie powinna być też kwestia stron tego postępowania. Wnioskodawca powołał pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008r. sygn. akt: l OSK 373/07, zgodnie z którym: "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 kpa, a stroną w tym postępowaniu jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji". Gmina podkreśliła, iż może ona być w szczególnych przypadkach stroną postępowania administracyjnego, jako że jest podmiotem praw i obowiązków i posiada w tym zakresie osobowość prawną. Podniosła, że powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że gmina może występować jako strona przy spełnieniu przesłanek wskazanych w art. 28 kpa. Jednomyślność odmawiająca gminom przymiotu strony dotyczy zdaniem pełnomocnika Gminy Miasto O. , wyłącznie sytuacji, kiedy jej organ wydał decyzję w l instancji. Natomiast w obecnie prowadzonym postępowaniu organem wydającym decyzję w I instancji było Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zatem brak jest podstaw do wyłączenia gminy od udziału w postępowaniu. Jednocześnie decyzja, która została wydana w toku postępowania, w oczywisty sposób dotyczy praw i obowiązków Gminy Miasto O. , skoro z jej rozstrzygnięciem może być powiązany obowiązek odszkodowawczy względem [....] Sp. z o.o. i konieczność zwrotu środków finansowych w znacznej wysokości. SKO w K. postanowieniem z dnia 8 lipca 2011r. znak: [....] , wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 kpa, stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Kolegium Gmina Miasto O. nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 13 marca 2009r., gdyż Gminie brak jest interesu prawnego w sprawie, a okoliczności na jakich opiera Gmina swoją legitymację, stanowią co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego. W ocenie Kolegium Gmina nie wskazała na żaden przepis prawa materialnego, z którym związany byłby interes prawny Gminy, a przepisy ustawy o ochronie przyrody odnoszą się wyłącznie do wnioskodawcy zamierzającego dokonać usunięcia drzew. Kolegium wyjaśniło, że nawet gdyby wziąć pod uwagę fakt, iż Gmina jest beneficjentem nałożonej opłaty i że jest bezpośrednio zainteresowana sprawą skoro wpływy z tej opłaty są źródłem dochodu własnego Gminy, to ma ona w związku z tym jedynie interes faktyczny. Natomiast powszechnie przyjmuje się, że interes prawny jest kategorią materialnoprawną, a o jego istnieniu można orzec wyłącznie na podstawie analizy właściwych norm materialnoprawnych. Zdaniem Kolegium w sprawie brak jest tego materialnoprawnego związku pomiędzy Gminą, a prawidłowością rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew. Ponadto organ Gminy Miasto O. , czyli Prezydent Miasta, pełnił w sprawie funkcję procesową, co pomimo nadzwyczajnego charakteru postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności, nadal uzasadnia niedopuszczalność występowania Gminy Miasto O. w roli strony postępowania. Na powyższe postanowienie SKO w K. skargę wniosła Gmina Miasto O. , zarzucając, że stanowisko odmawiające gminie statusu strony postępowania administracyjnego odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której organ wykonawczy gminy wydał decyzję w l instancji. Zdaniem strony skarżącej Gmina Miasto O. ma legitymację do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem postępowanie, w którym złożono wniosek, dotyczyło stwierdzenia nieważności i dlatego jest to nowe postępowanie administracyjne, którego celem jest ocena wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 i 2 kpa. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że rozważania SKO w K. zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a dotyczące posiadania przez Gminę Miasto O. interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. w części orzekającej o nałożeniu na stronę opłaty z tytułu usunięcia drzew, były zbędne dla rozstrzygnięcia o dopuszczalności złożenia przez Gminę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzję, której częściową nieważność stwierdziło SKO w K. , wydał Prezydent Miasta O. , czyli organ wykonawczy Gminy Miasto O. Dlatego w tym miejscu należy przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005r. w sprawie OSK 1017/04, które Sąd w niniejszej sprawie w całości podziela, że "Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego" (Lex Omega nr 171164). Podobne stanowisko zostało wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 28 maja 2009r. sygn. akt I OSK 782/08, w którym orzeczono, że "Gdy obowiązujące prawo powierza gminie kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej to wówczas gmina nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas gdy decyzja wywołuje [dla gminy] określone skutki" (Lex Omega nr 590722). W orzeczeniu tym wyraźnie wskazano, że nie należy różnicować uprawnienia gminy w zależności od trybu postępowania i dlatego postępowanie o stwierdzenie nieważności, mimo że jest postępowaniem odrębnym od postępowania zwykłego (w którym decyzję wydał organ wykonawczy gminy), nie umożliwia udziału gminy. Podobnie w odniesieniu do żądania wznowienia postępowania wypowiedział się NSA w uchwale z dnia 9 października 2000r. sygn. akt OPK 14/2000 (ONSA z 2001r., nr 1, poz. 17), a więc nie ma żadnych podstaw, aby odmiennie traktować postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji i dopuścić w nim udział jako strony gminy, której organ wydał orzeczenie objęte postępowaniem o stwierdzenie nieważności. Należy też zwrócić uwagę na fakt, iż gdyby przyjąć stanowisko zaprezentowane przez stronę skarżącą, że skutki finansowe wywołane przez decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta O. , uprawniają Gminę Miasto O. do występowania jako strona w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, należałoby również uznać, że Gmina ta uprawniona byłaby do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego uchylającą w postępowaniu zwyczajnym decyzję organu I instancji o nałożeniu opłaty z tytułu usunięcia drzew, ponieważ uchylenie takiej decyzji też wiąże się ze skutkami majątkowymi dla Gminy. To z kolei prowadziłoby do sytuacji, w której Gmina byłaby stroną postępowania, w którym orzekałby jej organ, co nie jest dopuszczalne (vide: uzasadnienie uchwały 7sędziów NSA z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03). W związku z powyższymi okolicznościami Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w przytoczonych wyżej orzeczeniach NSA, że stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której do budżetu gminy wpłynęła kwota opłaty z tytułu usunięcia drzew, skutkować będzie koniecznością zwrotu przez gminę tej kwoty, lecz nie powoduje to uznania tej gminy za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzekającej o nałożeniu opłaty z tytułu usunięcia drzew. Zatem zarzuty skargi nie są zasadne, a zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, ponieważ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez podmiot nieposiadający przymiotu strony jest niedopuszczalny. Dlatego też orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.