II SA/Kr 1623/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Iwona Niżnik- Dobosz WSA Beata Łomnicka / spr. / Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 września 2014 r., znak: [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala II SA/Kr 1623/14 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 19 września 2014 r. znak: [...] na podstawie: - art. 54, art. 59, art. 61,art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012, 614) - § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 19 sierpnia 2014 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego Powszechnego Zakładu Ubezpieczeniowego SA w W. pn. "Budowa wejścia do lokalu w istniejącym budynku usługowym wraz ze schodami zewnętrznymi i pochylnią dla osób niepełnosprawnych w terenie części działek nr [...], [...] obręb [...] przy ul. K. w K." wobec spełnienia wszystkich przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których jest mowa w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu od decyzji organu I instancji K. S. wniósł o jej uchylenie zarzucając, że planowana inwestycja może powodować zagrożenie bezpieczeństwa życia, zdrowia lub mienia oraz jest sprzeczna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na niezachowanie wymaganych odległości przeciwpożarowych. Nadto wykonanie inwestycji zaburzy dotychczasowy ład przestrzenny i sposób korzystania z nieruchomości odwołującego oraz niekorzystnie wpłynie na wykonywanie prawa własności, w szczególności przez wzmożony ruch klientów PZU SA, który z uwagi na usytuowanie schodów odbywać się będzie w najbliższym sąsiedztwie. W następstwie rozpoznania wniesionego odwołania SKO w [...] po przeprowadzeniu ponownej analizy istnienia przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego koniecznym było wdrożenie postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i następnych) , stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów tej ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganej procedury administracyjnej. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem prawidłowo sporządzone załączniki obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar objęty analizą. Podkreślono , że projektowana zabudowa nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. pkt 1 powołanej ustawy) dotyczy bowiem budowy wejścia do istniejącego już budynku usługowego wraz ze schodami i pochylnią dla osób niepełnosprawnych. Powyższe elementy wystają wprawdzie przed elewację, jednak w ocenie organu nie zmienia to istniejącej linii zabudowy ul. K. ukształtowanej przez elewacje budynków, stanowi bowiem kontynuację rodzaju zabudowy, jej funkcji i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO w [...] podkreśliło, że na etapie ustalenia warunków zabudowy organy administracji publicznej nie są uprawnione do weryfikacji zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego, a w szczególności z warunkami technicznymi regulowanymi przepisami wykonawczymi. Inwestor uzyskując decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereny uzyskuje bowiem tylko ogólną informacją co do możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę od powyższego rozstrzygnięcia złożył K. S. zarzucając w niej: - naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż przeprowadzona przez organ I Instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji pozwala na ocenę, iż planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy, podczas gdy brak było podstaw do uznania, iż zachowana została zasada dobrego sąsiedztwa; - art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż planowana inwestycja gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania kompozycyjno-estetyczne; -art. 272 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezastosowanie go w niniejszej sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wykonanie inwestycji zaburzy istniejący ład przestrzenny i utrudni korzystanie przez K. S. z nieruchomości stanowiącej jego własność, a która bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością położoną przy ul. K.. Przeprowadzona przez organy I i II instancji analiza funkcji oraz ich cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji nie pozwala na ocenę, czy planowana inwestycja istotnie nie zakłóci ładu przestrzennego terenu sąsiedniego. Nowa inwestycja powinna bowiem odpowiadać parametrom, gabarytom i cechom istniejącej zabudowy. Organy I i II instancji nie odniosły się w szczególności do zarzutów strony wskazujących na zaburzenie ładu przestrzennego, utrudnienia komunikacyjne oraz zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił skargi, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja II instancji odpowiada prawu. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz właściwie zastosował przepisy prawa, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.). W związku z tym warto przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy ustalenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu jest z kolei art. 59 ust. 1 tej ustawy, wedle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W świetle art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 tejże ustawy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, a zatem w razie spełnienia wymogów określonych w ustawie, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest z kolei w myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy w razie łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej 1 działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren ma dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych, (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przy czym sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został określony przez ustawodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). W myśl art. 61 ust. 7 cyt. ustawy w rozporządzeniu o którym mowa w ust. 6 należy określić wymagania dotyczące ustalania:1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymogi wyżej przytoczone. W toku postępowania została sporządzona analiza urbanistyczno- architektoniczna, w której określono obszar zgodnie z § 3 rozporządzenia i następnie ustalono, że w analizowanym obszarze istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuacje funkcji zabudowy i zagospodarowania ternu. Planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, zaś parametry urbanistyczne zostały ustalone prawidłowo, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja nie zmienia linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznej czynnej, szerokości elewacji, jak również nie ulegnie zmianie wysokość górnej krawędzi frontowej oraz geometria dachu. Wszak należy zauważyć, iż projektowana zabudowa dotyczy budowy wejścia do lokalu w istniejącym budynku usługowym wraz ze schodami zewnętrznymi i pochylnią dla osób niepełnosprawnych. Opisane wyżej ustalenia faktyczne zostały szczegółowo przedstawione w załącznikach (tekstowych i graficznych) stanowiących integralną cześć decyzji organu I instancji i były przedmiotem szczegółowej analizy decyzji organu odwoławczego. W konsekwencji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi zarówno materialne, jak i formalne z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym organy administracji publicznej były zobowiązane do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co też uczyniły. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Konkludując Sąd doszedł do przekonania, że organy administracji publicznej podjęły zgodnie z art. 7 k.p.a. niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Zgromadzony materiał dowodowy został przy tym zebrany w sposób wyczerpujący i rozpatrzony jako całość, co czyni w konsekwencji zadość art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one wyrazem bezzasadnej polemiki z prawidłowymi rozstrzygnięciami organów administracyjnych. Powyższe wynika bowiem wprost z uzasadnia skargi, która pomimo, że została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zawiera żadnych konkretnych i rzeczowych argumentów, wskazujących na naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i braku zachowania ładu przestrzennego. Tym bardziej zaś dziwią zarzuty braku odniesienia organów do sygnalizowanych przez skarżącego utrudnień komunikacyjnych i zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi w kontekście naruszenia art. 271 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie skoro na tym wstępnym etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, jakim jest ustalenie warunków zabudowy, przepisy powołanego rozporządzenia nie mają zastosowania, co wynika w sposób niebudzący wątpliwości z uzasadnienia decyzji organów administracyjnych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.