II SA/Kr 1626/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska ASR WSA Anna Kopeć Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi I. P. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 6 września 2023 r., znak: SKO.OŚ/4170/18/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. II SA/Kr 1626/23 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r., znak: WOŚ.6220.22.2022.AK, wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i 62 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) – po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta Tarnowa – Prezydent Miasta Tarnowa ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia "Rozbudowa ul. [...] wraz z budową dróg lokalnych w Tarnowie". Decyzją z dnia 23 lutego 2023 r., znak: SKO.OŚ/4170/1/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 74a, art. 82 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029), § 3 ust. 1 pkt 7, 62 i 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 870 z późn. zm.) oraz § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. nr 198, poz. 1925) – po rozpatrzeniu odwołania J. B. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało ww. decyzję z dnia 14 grudnia 2022 r. w mocy. Decyzją z dnia 4 maja 2023 r., znak: SKO.OS/4170/12/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie stwierdziło nieważność ww. decyzji własnej z dnia 23 lutego 2023 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa polegające na pominięciu odwołania I. P. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że rozpatrzenie odwołania I. P. powinno nastąpić łącznie z odwołaniem J. B. i zakończyć się wydaniem jednej decyzji, jednakże tak się nie stało, bo organ odwoławczy nie wiedział, że organ pierwszej instancji proceduje sprawę uzupełnienia własnej decyzji, a następnie uzupełni ją, co będzie skutkować wydłużeniem terminu do wniesienia odwołania przez I. P. (odwołanie I. P. przesłano w dniu 17 marca 2023 r.). Decyzją z dnia 6 września 2023 r., znak: SKO.OS.4170/18/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie – po rozpatrzeniu wniosku J. B. i wniosku I. P. o ponowne rozpatrzenie, w którym ta ostatnia podniosła, że: (i) Kolegium musiało wiedzieć o sprawie uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji, skoro w dniu 2 lutego 2023 r. otrzymało ponaglenie, a w dniu 6 lutego 2023 r. uznało ponaglenie za zasadne; (ii) Kolegium nie uzupełniło rozstrzygnięcia przez wskazanie, czy nieważność stwierdzono w całości, czy w części – utrzymało ww. decyzję z dnia 4 maja 2023 r. w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia – poza powieleniem wcześniejszej argumentacji – wskazano, że nie ma znaczenia okoliczność, czy Kolegium mogło przypuszczać, że I. P. wniesie odwołanie po uprzednim rozpatrzeniu wniosku o uzupełnienie decyzji, czy też nie, albowiem jej odwołanie wpłynęło po uprzednim rozpatrzeniu odwołania J. B. (Kolegium nie miało możliwości łącznego rozpatrzenia odwołań, bo jedno z nich wpłynęło później). Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I. P., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 6, art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak merytorycznego rozpoznania zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnoszących się do postanowienia z dnia 18 lipca 2023 r. odmawiającego uzupełnienia decyzji z dnia 4 maja 2023 r., a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności, dwuinstancyjności, zaniechania wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie pełnego materiału dowodowego, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.). Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2)uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3)umarza postępowanie odwoławcze. Wydanie decyzji przez organ I instancji otwiera drogę do wniesienia przez strony odwołań. Sytuacja, w której złożono kilka środków zaskarżenia, nie skutkuje wydaniem tylu decyzji, ile odwołań pochodzących od poszczególnych stron danego postępowania zostało wniesionych. Wręcz przeciwnie, niezależnie od ilości wniesionych odwołań przez uprawnione do tego osoby, są one rozpatrywane łącznie i wydawana jest tylko jedna decyzja organu odwoławczego. Powyższe wynika z tego, że pomimo wielości odwołań, przed organem toczy się w istocie jedno postępowanie odwoławcze zainicjowane szeregiem odwołań. W sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, zasada dwuinstancyjności nakłada na organ II instancji obowiązek rozpoznania ich łącznie w jednym terminie. Co do zasady, organ winien zatem wydać w sprawie jedną decyzję kończącą postępowanie odwoławcze w stosunku do wszystkich skarżących stron. Niedopuszczalne jest, po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, mimo nierozpatrzenia wszystkich odwołań, orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. Wyłączona jest wówczas możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (vide: wyrok NSA z dnia 2 października 2003 r. sygn. IV SA 3643/02, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.) W takiej sytuacji aby rozpoznać wszystkie prawidłowo złożone w terminie odwołania, obowiązkiem organu administracji II instancji jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r., II OSK 1198/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Jak wskazał Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.01.2012 r., II OSK 2146/11, LEX nr 1121207, "Podkreślenia wymaga, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 138 § 1 k.p.a.) jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" względnie innych dotychczas nie rozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron tego postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako wydanej bez podstawy prawnej). Analogiczne stanowisko zaprezentował już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04, nie publ. oraz w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/09, LEX 746416." Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowiska wyżej przywołane w całości podziela, a działanie organu SKO w Tarnowie uznaje za całkowicie poprawne. Nie są również uzasadnione zarzuty skargi odnoszące się do braku merytorycznego rozpoznania zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnoszących się do postanowienia z dnia 18 lipca 2023 r. odmawiającego uzupełnienia decyzji z dnia 4 maja 2023 r. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2023 r. znak SKO.OŚ/4170/19/2023 SKO w Tarnowie odmówiło I. P. uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji SKO w Tarnowie z dnia 4 maja 2023 r. (SKO.ÓŚ/4170/12/2023). Decyzja z 4 maja 2023 r. to decyzja poprzedzająca wydanie decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. Wniosek dotyczył uzupełnienia decyzji poprzez wskazanie, czy SKO w Tarnowie stwierdza nieważność decyzji własnej z dnia 23 lutego 2023 r., znak: SKO.OŚ/4170/1/2023, w całości czy w części oraz "uzupełnienie rozstrzygnięcia w zakresie podnoszonych przez mnie sprzeczności w treści pisma z dnia 5 czerwca 2023 roku w tym sprzeczności w opisanym stanie faktycznym sprawy". Kolegium wnioskowi temu odmówiło, bardzo precyzyjnie uzasadniając powody odmowy: przytoczono in extenso art. 111 Kpa, wyjaśniono jego znaczenie i możliwości zastosowania oraz wskazano, że nie jest możliwe uzupełnienie rozstrzygnięcia co do stanu faktycznego; natomiast skoro sentencja decyzji brzmiała "stwierdzić nieważność decyzji SKO w Tarnowie z dnia 23 lutego 2023 r., znak: SKO.OŚ/4170/1/2023", to oczywistym jest, że stwierdzenie nieważności dotyczy całej decyzji. Można tylko dodać, że skoro sentencja decyzji, której nieważność stwierdzono (z dnia 23 lutego 2023 r.) brzmiała "utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję", to rozstrzygnięcia te nie dają specjalnego pola do interpretacji, nie stwarzają żadnej niepewności co do zakresu rozstrzygnięcia, decyzja nie wymagała zatem uzupełnienia w zakresie wskazania czy stwierdzono nieważność "w całości czy w części". Na koniec wskazać jeszcze należy, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie ma żadnego znaczenia świadomość organu dotycząca tego, czy naruszył prawo (rażąco), a nawet nie ma znaczenia, czy można organowi przypisać jakikolwiek stopień zawinienia w takim naruszeniu. Dlatego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podnoszona przez skarżącą we wniosku o uzupełnienie decyzji okoliczność, że organ (SKO w Tarnowie) wydając decyzję z dnia 23 lutego 2023 r. wiedział, że do organu I Instancji wpłynął wniosek skarżącej o uzupełnienie decyzji, co miało wpływ na termin do wniesieni odwołania, a następnie przesłania tego odwołania przez organ I Instancji do organu odwoławczego. Organ pogląd ten wyraził na str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenie jednego odwołania zamiast dwóch, jest okolicznością obiektywną, a przyczyny tego stanu rzeczy nie mają wpływu na ocenę rażącego naruszenia prawa, a tym samym na wynik niniejszej sprawy. Działanie organu pozostaje nadto z korzyścią dla skarżącej, albowiem organ dostrzegł swoje uchybienie i niezwłocznie podjął kroki w celu rozpoznania odwołania skarżącej, bez konieczności składania przez nią żądań w tym zakresie. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.