II SA/Kr 1627/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Grażyna Firek (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zmian I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. P. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania. IISA/Kr 1627/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] października 2002 r. znak: [...] na podstawie art.80 ust.2 pkt 1, art.81 ust. 2, art. 83 ust.1 i art.51 ust.1 pkt 2 i w zw. z art. 51 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. z 2000 r. - Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. - Dz.U. Nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. po rozpatrzeniu sprawy przebudowy garażu na działce o nr ewid. [...] w obr. [...] położonej w Z. przy ul. K. bez pozwolenia na budowę nałożył na inwestora i właściciela w/w działki W. P. obowiązek przedłożenia projektu zmian, wyburzeń i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia [...] grudnia 2002 r. oraz wskazał , że projekt ten należy opieczętować i uzgodnić z Burmistrzem Miasta Z. w zakresie zgodności z ustaleniami m.p.o. (jako zał. do opinii), a także pouczył, że w razie niewykonania nałożonego obowiązku będzie uprawnionym do nakazania w drodze decyzji zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki przedmiotowego obiektu lub jego części. W jej uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że na w/wymienionej działce istnieje obiekt o konstrukcji szkieletowej i wym. w rzucie 2,74 x 4,75 m oraz wysokości do okapu 2,10 m, którego dach jest dwuspadowy, kryty blachą ocynkowaną, że budynek ten powstał przed 1990 r., natomiast co do daty jego przebudowy świadkowie podali rozbieżne daty, bowiem świadkowie I. M. wskazali, że w roku 1998, a świadkowie W. P., iż w latach 1994 - 1995. Organ podkreślił, że okolicznością nie budzącą wątpliwości był fakt , iż w miejscu obecnego budynku , znajdował się obiekt prawdopodobnie o innych wymiarach (nieco mniejszych), co musiało skutkować uznaniem , że przedmiotowy obiekt nie podlega rozbiórce z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane i dlatego postanowieniem znak [...] z dnia [...].05.2001r.nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej przedmiotowego budynku garażu, opinii konstrukcyjnej o stanie technicznym garażu oraz inwentaryzacji geodezyjnej usytuowania obiektów z podaniem ich odległości od granic działki, które inwestor przedłożył. Jednakże Burmistrz Miasta Z. stwierdził w piśmie znak: [...] z dnia [...].09.2001r, że zinwentaryzowane obiekty na działce nr ew. [...] w obr. [...] nie są zgodne z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., a ponadto obiekty te nie spełniają warunków określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji , zd. organu, nałożenie obowiązku w oparciu o cyt. przepis art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stało się konieczne. W odwołaniu od powyższej decyzji I. M. domagała się jej uchylenia zarzucając, że dowodami potwierdzającymi datę wybudowania przedmiotowego garażu są mapy ewidencyjne , które przedłożyła ponownie z odwołaniem , a nie oświadczenia podpisane przez A. S. i J. C., które faktycznie zostały napisane przez samego inwestora W. P.. Odwołująca się podkreśliła, że przedmiotowy obiekt , jak i inne znajdujące się na działce nr [...] są samowolami budowlanymi oraz , że do czasu uregulowania spraw własnościowych i dotyczących granic w obrębie działek nr [...] i nr [...] obr. [...] "decyzje budowlane" nie mogą być podjęte. Decyzją z dnia 2 czerwca 2003 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. - Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy, po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanej decyzji dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że organ ten nie uczynił zadość przepisom Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja nakładająca na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązek przedłożenia projektu zmian, wyburzeń i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem jest nieprawidłowa, gdyż z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, iż inwestor dokonał po roku 1994, bez wymaganego pozwolenia na budowę, przebudowy istniejącego garażu, stanowiącego samowolę budowlaną sprzed 1994 roku. Zd. tego organu , skoro organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie przebudowy niniejszego obiektu, to przyjęty tryb postępowania jest niewłaściwy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przebudowa obiektu stanowi budowę, którą można rozpocząć, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a której brak skutkuje uznaniem wykonanych robót za tzw. "samowolę budowlaną" w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane ze wszystkimi skutkami prawnymi wynikającymi z tej oceny. Bezpodstawnie, również podano w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że skoro w miejscu obecnego budynku, znajdował się obiekt prawdopodobnie o innych wymiarach (nieco mniejszych) to nie podlega on rozbiórce z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż roboty budowlane polegające na zastąpieniu starego obiektu budowlanego nowym obiektem budowlanym są budową tj. wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu. Konkludując organ II instancji stwierdził, że w przypadku zarówno wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu, jak i na zastąpieniu starego obiektu budowlanego nowym obiektem budowlanym, bardziej nowoczesnym, niezgodnie z prawem, w tym przypadku bez pozwolenia na budowę, doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, zatem zaskarżona decyzja organu I instancji, nakładająca na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 obowiązek przedłożenia projektu zmian, wyburzeń i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jest nieprawidłowa z uwagi na błędne zakwalifikowanie przedmiotu sprawy i zastosowanie niewłaściwego trybu postępowania i dlatego w myśl art. 138 § 2 Kpa podlegała uchyleniu w całości i sprawa podlegała przekazaniu do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie W. P. zarzucił, że brak ostatecznych i jednoznacznych decyzji uniemożliwia mu od trzech lat przeprowadzenie bardzo istotnych prac tj. ocieplenia budynku i zabudowy tarasu oraz uporządkowania spornych spraw dotyczących posesji stanowiącej jego własność. Skarżący podkreślił, że obiekty: gospodarczo-garażowy oraz gospodarczo-składowy są obiektami pozostałymi z czasów budowy tj. lat 1970-1980, które przed rokiem 1994 zostały częściowo przebudowane /wymiana elementów zgniłych/ oraz zamontowane zostały w nich drzwi uchylne. Zd. skarżącego okoliczności te potwierdzają zgromadzone dowody tj. dokumentacja zdjęciowa oraz notatki kontroli PINB, zeznania świadków oraz zeznania jego samego. Skarżący wskazał także, iż trudności w załatwieniu przedmiotowej sprawy , jak i innych spraw dotyczących obiektu gospodarczo-składowego, ogrodzenia stałego działki oraz wykonania ogrodzenia pełnego z desek na istniejącym ogrodzeniu z siatki pomiędzy działką nr [...] i nr [...] wynikają z pomówień, odwołań oraz niewłaściwego przedstawiania istotnych szczegółów przez I. M.. Skarżący zarzucił również, że nie są egzekwowane sprawy dotyczące istotnego naruszenia przepisów, a mianowicie samowoli budowlanej tj. garażu wykonanego przez I. M. oraz postawienie przez nią ogrodzenia stałego wzdłuż ul.K.. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i przytoczył raz jeszcze argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm./ Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi /art. 134 ustawy/. Skarga jest uzasadniona , ale z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, zasadą bowiem jest orzekanie co do istoty sprawy i kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od tej zasady nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138§2 KPA jest uzasadnione w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym w uzasadnieniu takiej decyzji należy określić co ma składać się na takie postępowanie, a nadto organ jest zobowiązany do wykazania dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 KPA. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził , że prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż przedmiotowy garaż stanowi samowolę budowlaną, a zatem winien mieć zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie nałożenie obowiązków na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 tej ustawy i dlatego zd. tego organu z uwagi na błędne zakwalifikowanie przedmiotu sprawy i zastosowanie niewłaściwego trybu postępowania w myśl art. 138§2 KPA zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu i sprawa podlegała przekazaniu do ponownego rozpoznania przez organ I instancji , gdyż zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ nie wskazał co ma składać się na to postępowanie wyjaśniające , nie wykazał także dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie tego postępowania , skoro organ widział taką potrzebę, w trybie art. 136 KPA. Tymczasem postępowanie od początku toczyło się w sprawie "garażu wybudowanego przy ul.K. [...] w Z. przez W. P.– bez wymaganego pozwolenia na budowę" /vide zawiadomienie o wszczęciu postępowania k. 13 akt adm./, organ I instancji przeprowadził dowody , których ocena zgodnie z zasadą z art. 80 KPA daje możliwości dokonania ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i w takiej sytuacji organ odwoławczy miał obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, a skoro wydał decyzję kasacyjną to naruszył zasadę z art. 138§2 KPA , które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Sąd oddalił wniosek dowodowy zgłoszony przy piśmie z dnia [...] marca 2006 r. przez I. M., uznając, że zgłoszone dowody z dokumentów nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości /art.106§3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. cyt. wyżej/. Mając na uwadze przytoczone okoliczności Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na zasadzie art. 145§1 pkt 1/c/ cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. , na zasadzie art.152 cyt. ustawy Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku ,a na zasadzie art. 200 tej ustawy orzekł jak w pkt III sentencji wyroku.