II SA/Kr 1629/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi R.B. i J.B. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 maja 2003 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących R.B. i J.B. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [....] września 1999r. Gmina O. wniosła do organu nadzoru budowlanego o wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania przez R.B. i J.B. ogrodzenia oraz bram usytuowanych na gminnej drodze publicznej nr [....] (zaliczonej do ewidencji dróg gminnych Gminy O.) i nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art.48 prawa budowlanego. Kolejną interwencję w sprawie wybudowanego ogrodzenia oraz bram na drodze wniósł S.L. pismem z dnia [....] .09.1999r. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia 7.12.1999r., nr [....] zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie postanowieniem z dnia 14.03.2000r., nr [....] podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z 7 lipca 2000r., nr [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art.48, art.80 ust.2 pkt 1 oraz art.83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz.414 z późn. zm.) nakazał inwestorom R.B. i J.B. rozbiórkę bramy wjazdowej o wymiarach szer. 300 cm i wys. 150 cm oraz przęsła ogrodzeniowego uchylnego o takich samych wymiarach posadowionych w granicy od strony północnej i południowej działki o nr [....] , a przebiegających na odcinku 21,3 m gminną droga publiczną oznaczona nr [....] , przebiegającą po terenie działek o numerach: pgr. [....] , pgr. [....] , pgr. [....] , pb [....] , pgr. [....] , pgr. [....] i pgr. [....]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż R.B. i J.B. , jako właściciele działki nr [....] , którą nabyli na podstawie umowy zawarte w formie aktu notarialnego z [....] .1998r., Rep. Nr [....] , dokonali częściowego ogrodzenia działki w miesiącu sierpniu 1999r. Spowodowali tym przegrodzenie wyasfaltowanego pasa drogi o szerokości 3 m i długości 21,3 m - od strony północnej bramą wjazdową a od strony południowej przęsłem ogrodzeniowym. "Ta część działki była utwardzona z całą pewnością już przed datą zakupu działki przez P.P. B. (ustalono na podstawie § 6 notarialnej umowy kupna-sprzedaży). Wyasfaltowane są również części pozostałych działek, prze które przebiega droga nr [....] . (...) Droga ta została wpisana do Ewidencji Dróg Gminnych O. , po zasięgnięciu prawem przepisanej, opinii Gminnej Rady narodowej w O. z dnia [....] .12.1987r." W konsekwencji uznając, iż przedmiotowa inwestycja (budowa ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych art.30 ust. l pkt 2 prawa budowlanego) wymagała uprzedniego zgłoszenia, a inwestorzy takiego obowiązku nie dopełnili, organ nakazał rozbiórkę części wybudowanego ogrodzenia przegradzającego drogę asfaltową. Odwołanie od tej decyzji wnieśli S.L. , R.B. i J.B. . W swoim odwołaniu S.L. zarzucił, iż organ I instancji nie nadał decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Natomiast R.B. i J.B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podnieśli, iż jest ona krzywdząca i została wydana bez precyzyjnej analizy materiału dowodowego. Nie zgadzają się w szczególności ze stwierdzeniem, że ogrodzenie wykonane zostało bez wymaganego zgłoszenia organowi administracji. Budowa ogrodzenia "nie odbywała się od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych i nie wymagało to zgłoszenia /informację takową uzyskaliśmy również w starostwie/. Wiążący jest stan prawny wynikający z dokumentacji. Posadowiliśmy ogrodzenie w oparciu o dokumentację geodezyjną i hipoteczną. Dokumenty w postaci stosownych map, wypisów z ksiąg wieczystych i rejestrów gruntów nie zawierały i nie zawierają do dziś żadnej informacji stwierdzającej fakt przebiegu jakiekolwiek drogi publicznej przez naszą własność. (...) W tym świetle nie słuszny jest nakaz rozbiórki ogrodzenia wyłącznie z uwagi na nieuzasadnione roszczenia jednej osoby oraz błędy organów administracji, które do dnia dzisiejszego nie uporządkowały spraw własności. W razie podtrzymania decyzji złamane zostanie prawo własności a działka będzie bezużyteczna ekonomicznie." Decyzją z dnia 28 maja 2003r., nr [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż ogrodzenie, które było przedmiotem postępowania administracyjnego, posadowione jest w granicy od strony północnej i południowej działki nr [....] na drodze, "a nie jak podano w uzasadnieniu skarżonej decyzji od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. Zatem bezpodstawnie podano w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że budowa powyższego ogrodzenia wymagała na podstawie art.30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej". Zastosowanie sankcji z art.48 prawa budowlanego było bezpodstawne, gdyż przedmiotowe ogrodzenie, jako nie realizowane od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych nie wymagało wcześniejszego zgłoszenia. "Nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie zostało naruszone prawo, jednakże ze względu na brak naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Nie oznacza to, że podnoszony problem stracił swą doniosłość prawną, winien on jednak znaleźć merytoryczne rozpoznanie przez organ właściwy tj. właściwego zarządcę drogi gminnej [....] w m. R.. Należy w tym miejscu podkreślić, że obowiązki nałożone przepisami zawartymi w ustawie z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych jednoznacznie określaj ą kompetencje i zadania, jakie spoczywają na zarządcy drogi, m.in. art.36 ww. ustawy, który stanowi, że "W razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu ich do stanu poprzedniego." Wobec faktu, iż w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło naruszenie żadnej z przesłanek przepisu art.48 ustawy Prawo budowlane, niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe. Decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 maja 2003r., nr [....] zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie R.B. i J.B. wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji i zasądzenie kosztów. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art.l ustawy o drogach publicznych, art.5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a także art.7, 77 § l, art.75 § l i art.80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu decyzji podali, iż organ odwoławczy "dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego określających tytuł własności spornego pasa gruntu, na którym usytuowane zostało ogrodzenie. Owo naruszenie miało zasadniczy wpływ na treść decyzji, bowiem w konsekwencji przyjęto, że sporny pas gruntu stanowi drogę gminną, nie zaś (...) prywatna nieruchomość skarżących." Skarżący nabyli działkę nr [....] na mocy umowy sprzedaży z dnia 1.04.1998r. od W.K. . "Pas gruntu mający rzekomo stanowić drogę gminną a zatem stanowić własność gminy został zlokalizowany między innymi w obrębie tejże działki nr [....]." Uważają zatem, że jeżeli nawet w rzeczywistości stan prawny działki nr [....] nie zgadzał się ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej prowadzonej dla tejże nieruchomości, to "wówczas w stosunku do skarżących znajdowałaby zastosowanie rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych wyrażona w art.5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Stosownie do treści tegoż przepisu w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi wieczystej rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi wieczystej nabył własność." Skarżący podnoszą dalej, iż art.64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP chroni własność i dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności tylko w drodze ustawy "w pełni dopuszczalne jest stosowanie wobec nieruchomości podmiotu publicznego przepisu o nabyciu własności na podstawie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. (...) Nawet gdyby przeto Gmina O. była uprzednio właścicielem części działki nr [....] zajętej pod pas drogi, należy uznać, że własność tę utraciła na rzecz skarżących. Twierdzenie przeto prezentowane przez organ II instancji, jakoby odwołujący się wznieśli ogrodzenie na drodze gminnej nie znajduje uzasadnienia prawnego, ani też faktycznego." Wskazują, że w księgach wieczystych nr [....] , nr [....] i nr [....] wpisano służebność gruntową przechodu, przejazdu i przegonu pasem szerokości 4,5 m od ulicy [....], zachodnim brzegiem dz. gr. Nr [....] przez dz. gr. [....] oraz przez dz. gr. [....], istniejąca już drogą utwardzoną, na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działki nr [....] . "Skoro zatem przedmiotowa droga stanowi służebność Przechodu i przejazdu na rzecz właścicieli każdych następujących po sobie działek, przeto nie może ona stanowić drogi publicznej. Służebność jest prawem cywilnoprawnym i wyklucza przyjęcie istnienia w tym zakresie jakiegokolwiek władztwa publicznego." Stanu tego nie zmienia wejście w życie art.73 ust. l ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, gdyż odnosi się on do nieruchomości pozostających w dniu 31.12.1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiących ich własności, a zajętych pod drogi publiczne z dniem 1.01.1999r. Natomiast z dniem 1.04.1998r. skarżący objęli we władanie całą nabytą nieruchomość i nią dysponowali wykonując wszystkie akty władcze wskazane w art.140 k.c. "Nie może być przeto mowy, aby Gmina O. uważana była za władnącą nieruchomości skarżących." Dlatego też uważają, iż organ II instancji dopuścił się obrazy art.l ustawy o drogach publicznych, gdyż w rozumieniu tego przepisu "droga publiczną" jest droga "z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem". "Tymczasem skarżący po dokonaniu zakupu nieruchomości niezwłocznie podjęli kroki zmierzające do uniemożliwienia-naruszania ich własności przez inne osoby. O ile w 1998 roku ktokolwiek korzystał z nieruchomości odwołujących się , czynił to tylko i wyłącznie za ich zgodą i wiedzą, w ogóle zaś nie było mowy, aby z nieruchomości tej korzystał nieograniczony podmiotowo zakres osób. Organ II instancji dokonując ustalenia, iż sporne ogrodzenie wykonane zostało na drodze, uczynił to w sposób dowolny, nie zaś swobodny, jak tego wymaga przepis art.80 kpa." W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz motywy, którymi się kierował i wniósł o jej oddalenie. Zgodnie z brzmieniem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zasada ta ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 maja 2003r., nr [....] - prawidłowość jej wydania oraz zastosowanych uregulowań prawnych. Zdaniem Sądu umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie przez organ odwoławczy było nie zasadne. Organ II instancji uznał bowiem, iż skoro sporne elementy ogrodzenia, posadowione w granicy od strony północnej i południowej działki nr [....] stanowią ogrodzenie na drodze, a nie od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych, to w-konsekwencji budowa powyższego ogrodzenia nie wymagała zgłoszenia na podstawie art.30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. (t.j. z 2000r. Dz.U. nr 106, poz.1126 z późn. zm.) prawo budowlane i tym samym nie ma zastosowania art.48 tej ustawy. Błędny jest także wniosek, iż w takim przypadku zastosowanie mogą mieć wyłącznie przepisy zawarte w ustawie z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych, które jednoznacznie określają kompetencje i zadania, jakie spoczywają na zarządcy drogi, m.in. w art.36 cyt. ustawy, który stanowi, że "ir razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu ich do stanu poprzedniego" - co czyni prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego bezprzedmiotowym. Otóż brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że zawarte w ustawie o drogach publicznych przepisy wykluczają stosowanie przepisów prawa budowlanego. Obie ustawy regulują odmienne zagadnienia, tak jak inny jest cel tych regulacji. Właściwe organy administracyjne działają na podstawie wskazanych w tych ustawach kompetencji w sposób niezależny od siebie. Organy nadzoru budowlanego dokonują kontroli prawidłowości realizacji obiektów budowlanych, natomiast zadaniem organów administracji drogowej jest zarząd drogami publicznymi (budowa, przebudowa, utrzymanie) oraz przeciwdziałanie ich niszczeniu i zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przypadku wystąpienia specyficznej sytuacji faktycznej może jedynie dojść do swego rodzaju "konkurencji" zadań i kompetencji właściwych organów nadzoru budowlanego oraz administracji drogowej. Zawsze jednak organy te będą działały w zakresie przyznanych im ustawami kompetencji. W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne prowadzone było przez organy nadzoru budowlanego na podstawie regulacji zawartych w prawie budowlanym. Co do zasady zgodnie z brzmieniem art.28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 prawa budowlanego. Natomiast z art.29 ust.l pkt 7 prawa budowanego budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie, jak wskazał to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, z art.30 ust.l pkt 2 cyt. ustawy wynika, że budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Zatem prawo budowlane jednoznacznie określa zasady możliwości budowy ogrodzeń. Fakt, że budowa ogrodzeń nie wymaga w większości przypadków pozwolenia na budowę, a jedynie w niektórych przypadkach ich zgłoszenia, nie oznacza, że postępowanie w zakresie art.48 jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy winien dokonać oceny ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego, a następnie odnosząc go do obowiązującego stanu prawnego ustalonego brzmieniem art.48 w związku z art.28, art.29 i art.30 prawa budowlanego winien zakończyć postępowanie odwoławcze w sposób merytoryczny (nakazać rozbiórkę lub odmówić nakazania rozbiórki części ogrodzenia). Wobec błędnie zastosowanej normy prawnej wynikającej z art.105 i art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Podsumowując stwierdzić należy, iż nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.