II SA/Kr 163/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie NSA Izabela Dobosz WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2007 r. sprawy ze skargi K. B.-D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala - WSA/wyr. l - sentencja wyroku Decyzją Burmistrza Miasta Nr [...] z dnia [...].2003r. znak [...], na podstawie art. 104 i 107 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 39 i 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7.07. 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu wniosku inwestora W. J. - ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch garaży "blaszaków" na działce nr 3960 w [...] przy ul. [...], położonej w myśl miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w obszarze oznaczonym symbolem MW, tj. na terenie mieszkalnictwa wielorodzinnego, gdzie dopuszczono nieuciążliwe rzemiosło produkcyjne. Wśród warunków szczególnych realizacji inwestycji znalazł się między innymi zapis dotyczący dojazdu do działki nr 3960 przez działkę nr 3011/17 i południowym skrajem działki nr 3011/16 po uzyskaniu zgody właściciela działki, ustalono też iż integralną częścią decyzji jest załącznik graficzny w skali 1:500 określający linie rozgraniczające inwestycji, wskazano również termin ważności decyzji do [...].2004r. oraz stwierdzono, że decyzja nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, nie uprawnia do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych, lecz stanowi niezbędny załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu na cele budowlane nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z jej otrzymaniem. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano na zapewnienie stronom udziału w niniejszym postępowania, a także zgodność zamierzonej inwestycji z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] - a to, z uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z dnia [...].1989r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].1994r. w sprawie aktualizacji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Z powyższą decyzją nie zgodził się K. B.-D., który wnosząc w terminie odwołanie zarzucał, że stan map geodezyjnych jest błędny oraz wnosił o przeprowadzenie pomiarów i dokonanie ich korekty. Wyjaśniał w tym zakresie, że zaznaczona na mapach granica jest przesunięta o 3 metry i nie odpowiada jej przebiegowi w terenie. Skarżący zarzucał też, że na mapach tych nie zaznaczono przewodów gazowego i kanalizacyjnego. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27.11.2003r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania K. B.-D. od decyzji Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].2003r. znak [...], na podstawie art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, 3, art. 41 ust. 2, art. 42 ust. 1, art. 43, art. 46 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 z późniejszymi zmianami) w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), a także ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].1989r., zmienionego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...].1989r. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję . W uzasadnieniu decyzji nawiązano do zaskarżonego orzeczenia oraz zarzutów odwołania, wskazując na następujące okoliczności. Po zapoznaniu się z przesłanymi aktami sprawy stwierdzono, że decyzja Nr [...] została wydana na podstawie ustawy z dnia [...].1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].1989r. i uchwały Rady Miejskie w [...] Nr [...] z dnia [...].1992r. W dniu 11.07.2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), której art. 85 ust. 1 stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenianej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie których organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie, ustalił istotne dla sprawy okoliczności oraz dokonał oceny zamierzenia inwestycyjnego w świetle postanowień miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Na mocy uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...].2000r. zostało przyjęte studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Ponadto w dniu [...].2002r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia kompleksowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], stąd też stosownie do art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym do dnia 31.12.2003r. zachowuje ważność dotychczasowy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. W tym stanie rzeczy warunki określone w decyzji organu pierwszej instancji na podstawie wymienionego powyżej planu znajdują pełne umocowanie prawne. Uwzględniając zebrany materiał dowodowy stwierdzono prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz ustaleń istotnych dla sprawy okoliczności i dokonanie właściwej oceny zamierzenia inwestycyjnego w świetle postanowień miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Działka nr 3960 przy ul. [...] w [...] znajduje się w terenach mieszkalnictwa wielorodzinnego, oznaczonych w planie symbolem MW. Z ustaleń planu wynika, że w obszarze tym garaże są dopuszczalne, jako obiekty dostosowane do charakteru i wymagań użytkowania podstawowego. Okoliczność ta daje podstawy do stwierdzenia, że zamierzona inwestycja nie koliduje z przeznaczeniem terenu, nie narusza przepisów prawa -w tym postanowień planu miejscowego, jak również spełnia wymogi określone w art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a ustalone w decyzji organu pierwszej instancji warunki dla zamierzonej budowy zostały prawidłowo uzasadnione. W odpowiedzi na zarzuty i uwagi podniesione przez K. B.-D. wyjaśniono, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym etapem działań w całym procesie inwestycyjnym. Określa ona rodzaj inwestycji oraz warunki jej realizacji, wynikające z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z przepisów szczególnych. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zakresem badania organu administracyjnego objęta jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym planem miejscowym. Przepisy powyższej ustawy jednoznacznie określają zakres przedmiotowy postępowania, co w łączności z art. 6 k.p.a. -zobowiązującym do podejmowania działań na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia rozważenie oraz uwzględnienie okoliczności i zagadnień nie związanych z merytorycznymi kwestiami prowadzonej sprawy. W tym stanie rzeczy brak podstaw prawnych do odniesienia się do żądań i zarzutów wysuniętych w odwołaniu, dotyczących błędnego wyznaczenia na mapie granicy działki nr 3960, a uregulowanie stanu granic może być dokonane wyłącznie na wniosek zainteresowanych stron w odrębnym postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z wnioskiem takim może wystąpić odwołujący się pan K. B. –D. kwestionujący stan granic, natomiast w niniejszym postępowaniu organy administracyjne nie mają uprawnień do przeprowadzania pomiarów geodezyjnych i dokonywania korekty treści mapy oraz wnoszenia poprawek wyznaczonych na mapie granic działek. Tym samym żądanie wysunięte w odwołaniu jest bezpodstawne, przeto nie może być uwzględnione w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Za nietrafny uznano także zarzut dotyczący niepełnej treści mapy, na której wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Z mapy tej wynika, że na działce nr 3960 znajdują się podziemne przewody: kanalizacyjny, gazowy i wodociągowy, przy czym stan prawny działek, w tym też granic nieruchomości oraz istniejący na gruncie stan zabudowy i użytkowania będą przedmiotem oceny w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów Prawa budowlanego. Decyzja określająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich, ani też nie rodzi dla inwestora jakichkolwiek praw do terenu, przy czym art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zezwala na odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa oraz treścią planu miejscowego. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27.11.2003r. znak [...], K. B. – D. domagał się powołania biegłego sądowego geodety. Skarżący wskazywał, że w postępowaniach przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] o sygnaturach akt [...] i [...] nie powołano biegłego geodety, zaś stan mapy geodezyjnej nie jest zgodny z rzeczywistym stanem własności. Błąd dotyczy granicy pomiędzy działkami nr 3960 i 3961/2 przy ul. [...] w [...] i wynosi około 3-4 metrów. Skarżący wskazał także na zmiany w oznaczeniu i powierzchni jego działek, zagubienie należących do niego dokumentów, wnosząc ponadto o zwrot gruntu przejętego od niego przez Gminę [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło ojej oddalenie zauważając, że zarzuty i żądania skarżącego nie dotyczą sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Skarżącemu wyjaśniono, że stan granic działki stanowiącej teren inwestycji nie jest przedmiotem rozważania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wskazano także, że ustalenie granic oraz uregulowanie stanu prawnego nieruchomości może być dokonane w trybie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego - na wniosek zainteresowanej osoby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym w sprawach dotyczących niepowołania przez Sąd Rejonowy biegłego geodety do wykonania pomiarów działek wymienionych w skardze, czy przejęcia części jego nieruchomości na rzecz Gminy [...] oraz zagubienia dokumentów skarżącego. Z tego względu nie ma uprawnień do oceny zasadności wysuniętych w skardze zarzutów odnoszących się do powyższych kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść wyżej powołanych na wstępie orzeczeń , a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania- należy uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst pierwotny - Dz. U. Nr 89, poz. 415, tekst jednolity Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późniejszymi zmianami ). Wskazana regulacja znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo obowiązywania od dnia 11.07.2003r. ustawy z dnia z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz .U. Nr 80 poz. 717 ), której art. 85 ust. 1 stanowił, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania nastąpiło zatem słusznie w trybie wyżej powołanej ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 39-50a), z uwzględnieniem w obu instancjach przepisów proceduralnych przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Obie te regulacje - materialnoprawna i procesowa - zostały w sprawie niniejszej prawidłowo zastosowane, z powołaniem właściwych podstaw prawnych rozstrzygnięcia, zaś ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie narusza przepisów prawa miejscowego, jakim był ówcześnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustanowiony uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z dnia [...].1989r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].1994r. O ile postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone w toku instancji bez naruszenia istotnych zasad proceduralnych, w tym wynikających z art. 10 k.p.a., to sama decyzja Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].2003r. znak [...] budzi pewne zastrzeżenia z uwagi na brak w uzasadnieniu wyczerpujących rozważań w zakresie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Uchybienia te nie dotyczą już zaskarżonego orzeczenia wydanego przez organ odwoławczy uprawniony nie tylko do kontroli , lecz przede wszystkim merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zaś decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27.11.2003r. znak [...] odpowiada w pełni wymogom z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.. Zawarto w niej również rozważania dotyczące podnoszonych przez K. B. – D. zarzutów, które przytaczając obszernie właściwą argumentację uznano słusznie za pozostające poza przedmiotem badania, czy orzekania w sprawie o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. Analogiczne zarzuty podnosi wyżej wymieniony w skardze, składając też wniosek o powołanie biegłego oraz nadto - o zwrot gruntu przejętego od niego przez Gminę [...]. W kontekście zarzutów skargi wskazać należy ponownie, że dla sprostowanie błędów w mapach geodezyjnych lub rozstrzyganie sporów dotyczących przebiegu granic przewidziano w ustawie z dnia z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027) odrębne tryby, zaś w świetle przepisów materialnoprawnych będących podstawą orzekania w niniejszej sprawie wyjaśnianie, albo rozstrzygania takich kwestii nie jest dopuszczalne. Nie stanowi ono również zagadnienia wstępnego dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które następuje z uwzględnieniem istniejących w tym zakresie geodezyjnych dokumentów urzędowych. Wniosek skarżącego, który kwestionuje prawidłowość map geodezyjnych o dopuszczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z opinii biegłego jest zatem bezzasadny wykraczający poza granice sprawy, zaś nadto nie jest on również niedopuszczalny. Powyższe wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi o możliwości przeprowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym z urzędu lub na wniosek strony tylko uzupełniających dowodów z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie zasługuje również na uwzględnienie zgłoszony w skardze wniosek K. B.-D. o zwrot gruntu przejętego od niego przez Gminę [...], zaś takich roszczeń w zależności od ich podstawy prawnej skarżący winien dochodzić w odpowiednim, odrębnym postępowaniu administracyjnym lub przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.