II SA/Kr 163/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi M.M.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 stycznia 2001r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. K. G. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: stacja paliw na propan - butan w B. planowaną do realizacji na działce l.kat. "1", obejmującej budowę dwóch zbiorników po [...] litrów, wykonanie instalacji technologiczno - paliwowych z uwzględnieniem hermetyzacji, parking na samochody, pas zieleni izolacyjnej ograniczającej transport spalin na tereny przyległe. Wójt Gminy B. decyzją z dnia 16.10.2000r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415), a także na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy B. uchwalonego przez Gminną Radę Narodową w B. uchwałą Nr VIII/33/89 z dnia 19 grudnia 1989r. (Dz. Urz. Woj. Katowickiego Nr 1/90, poz. 45), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że przedmiotowa działka leży na terenie przeznaczonym pod tereny ulic układu podstawowego klasy głównej tranzytowej z jednym pasem ruchu w pasie 17 m od strony północnej (oznaczenie 02 Gt 1/2 Nr 780), zaś pozostała część działki leży na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową oraz mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy, gdzie istnieją adaptowane zespoły mieszkaniowe na działkach siedliskowych oraz zabudowa jednorodzinna (oznaczenie A 27 MRMN). Wójt określił, że planowana inwestycja winna być zlokalizowana na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacyjne w pasie 17 m od strony północnej działki, zaś wszystkie działania budowlane winny być bezwzględnie podporządkowane zasadom obowiązującym obiekty lokalizowane w granicach Zarządu Jurajskich Parków Krajobrazowych dotyczącym formy architektonicznej, materiałów budowlanych i ochrony środowiska. Odnośnie warunków wynikających z przepisów szczegółowych organ I instancji wskazał, że: – usytuowanie obiektu powinno być zgodne z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10, poz. 46); – obiekt powinien spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 30 sierpnia 1996r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 122, poz.576); – projekt budowlany projektowanej inwestycji powinien być uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; – obiekty stacji powinny być zlokalizowane w odległości co najmniej 15 m od krawędzi jezdni; zgodnie z pismami Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. nr [...] z dnia 29 września 1999r i nr [...] z dnia 2 listopada 1999r.; – należy wykonać przepust z rur betonowych ( 50 zakończony obustronnie ścianką czołową przy włączeniu się do drogi nr 780; – plan zagospodarowania działki wraz z dokumentacją techniczną wymaga uzgodnienia z Zespołem Uzgodnień Dokumentacji w C.. Ponadto Wójt podał, że zamierzenie inwestycyjne uzyskało pozytywną opinię Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia 8 października 1999r. oraz Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w K. z dnia 3 października 2000r., zaś planowana inwestycja wyszczególniona została w § 2 ust. 8 lit. ł rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. (Dz. U. Nr 93, poz. 589) jako niemogąca pogorszyć stanu środowiska naturalnego. Odnośnie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej Wójt wskazał, że zaopatrzenie w wodę dla potrzeb socjalnych oraz energię elektryczną będą następowały z istniejących przyłączy, zaś odprowadzenie nieczystości płynnych (ścieki sanitarne) do istniejącego szczelnego wybieralnego zbiornika nieczystości płynnych i wywożone do oczyszczalni ścieków. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej i ewidencyjnej oraz mapie sytuacyjnej w skali 1:500 stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, a termin ważności decyzji oznaczono na 31 grudnia 2001r. W ocenie organu I instancji planowana inwestycja w przypadku jej zlokalizowania w pasie 17 m od strony północnej działki jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego gminy B., ponieważ inwestycja jest związana z komunikacją samochodową, a realizacja funkcji usługowej nie będzie stwarzać zagrożenia pogorszenia warunków higieniczno - sanitarnych dla parcel sąsiednich. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. W. oraz T. K., wskazując, iż nie wyrażają zgody na realizację inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie ich działki i znajdującego się tam domu mieszkalnego. Powołali się na przepis art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, który, zdaniem odwołujących się, nakazuje projektowanie, budowanie i użytkowanie obiektów budowlanych w sposób zapewniający uzasadnioną ochronę osób trzecich, a więc także ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, zanieczyszczenie powietrza itp. Podnieśli, iż lokalizacja przedmiotowej inwestycji blisko ich budynku mieszkalnego narazi ich na wzmożony ruch, hałas, zwiększenie ilości spalin samochodowych, zanieczyszczenie powietrza i gleby. Zdaniem odwołujących się planowana inwestycja znajdzie się w odległości mniejszej niż 30 m od istniejącego budynku należącego do J. G. - usługi wulkanizacyjne oraz będącego jego własnością budynku mieszkalnego. Taki stan powinien zostać uwzględniony na obecnym etapie postępowania, gdyż w ocenie odwołujących się jest to niezgodne z rozdziałem VIII rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 listopada 1992r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 92, poz. 460 ze zm. ). Odwołujący się podnieśli też, że wydanie przedmiotowej decyzji spowoduje wzrost ryzyka wybuchu oraz możliwość przenikania paliw do kanalizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 15 stycznia 2001r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 1, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że inwestycja planowana jest na działce nr "1", która zgodnie z rysunkiem - stanowiącym załącznik do uchwały rady gminy, będącym integralną część planu - położona jest w obszarach oznaczonych symbolami odpowiednio A 27 MNMR (tereny zabudowy mieszkaniowej) oraz 02 Gt 1/2 (tereny komunikacji). Obszary oznaczone w planie symbolem A 27 MNMR, są terenami zabudowy zagrodowej oraz mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy. Pomimo, iż plan przewiduje w przedmiotowym obszarze możliwość realizacji programu usług podstawowych oraz realizację obiektów usługowo - produkcyjnych na warunkach podanych w ustaleniach ogólnych. Kolegium podzieliło zapatrywanie organu l instancji, iż w opisanym obszarze brak jest możliwości lokalizacji inwestycji planowanej przez wnioskodawczynię. Zdaniem Kolegium budowa w tym obszarze stacji paliw na propan - butan nie mieściła się w zakresie pojęciowym zwrotu program usług podstawowych dla terenów zabudów zagrodowej oraz mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy. Taka możliwość w ocenie Kolegium istniała natomiast na pozostałej części opisywanej działki oznaczonej w planie symbolem 02 Gt 1/2, która stanowi tereny ulic układu podstawowego klasy głównej tranzytowej z jednym pasem ruchu i rezerwę terenową pod obwodnicę południową w ciągu drogi krajowej nr 780, relacji [...]. Kolegium stwierdziło, że obszar ten przewidziany jako rezerwa terenowa dla rozbudowy układu komunikacyjnego dawał możliwość lokalizacji w jego ramach inwestycji bezpośrednio z nim związanych, a więc również stacji paliw przewidzianych dla obsługi pojazdów samochodowych. To zaś oraz pozytywna opinia zarządcy drogi sprawiło, iż zachodziła zgodność planowanej inwestycji z planem. Kolegium wyjaśniło, że zarzuty podniesione w odwołaniu będą rozpatrywane w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ponadto Kolegium wskazało, że istnieje możliwość lokalizacji stanowisk do tankowania pojazdów samochodowych w odległości do 15 m od budynków mieszkalnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego zgodnie z § 133 ust. 2 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 30 sierpnia 1996r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Skargę na decyzję SKO w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wnieśli M. W. i T. K., zarzucając jej naruszenie interesu skarżących i ich rodziny. Skarżący wskazali na fakt planowanego zasiedlenia przez nich budynku mieszkalnego posadowionego na działce przylegającej do działki, na której planowana jest inwestycja. Taki stan rzeczy prowadził będzie - zdaniem skarżących - do narażenia ich na ewentualne zwiększenie ilości spalin samochodowych, ruchu pojazdów, zanieczyszczenie powietrza, gleby, wzrost ryzyka wybuchu i możliwość przenikania paliw do kanalizacji. Skarżący podtrzymali zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz wskazali, że zaskarżyli wydane w toku sprawy postanowienie Dyrektora Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych z dnia 3 października 2000r. opiniujące pozytywnie przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), postanowieniem z dnia 24 lutego 2005r. sygn. akt II SA/Kr 692/01 zwiesił postępowanie sądowe z powodu śmierci uczestników W. B. i F. B.. Po ustaleniu dat śmierci W. B. i F. B. oraz ich następców prawnych WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 31 stycznia 2011r. podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu, lecz z innych powodów niż podniesione w skardze. Przepis art. 10 kpa ustanawia fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada uczestnictwa stron w postępowaniu. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dlatego podstawowym zadaniem organów administracyjnych jest ustalenie kręgu stron danego postępowania administracyjnego, ponieważ tylko w takim przypadku możliwe jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania stosownie do art. 10 § 1 kpa. W kontrolowanym postępowaniu krąg stron został ustalony na podstawie mapy sytuacyjnej (k. 3 akt adm.), na której zostali wskazani właściciele działek sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Do tych osób zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania i były one traktowane jako strony. W tym miejscu wytknąć należy niewłaściwą praktykę dotyczącą doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, a polegającą na wysyłaniu jednej wspólnej przesyłki do małżonków będących stronami postępowania. Nie przesądza to wprawdzie o tym, że dana osoba została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu, lecz może znacznie utrudnić ustalenie, czy doręczenia są prawidłowe, a nawet – jak w nin. sprawie - czy dana osoba żyje. Kierowanie wspólnych przesyłek do dwóch osób w kontrolowanym postępowaniu doprowadziło do tego, że przez całe to postępowanie jako strona traktowany był F. B., gdy tymczasem Sąd ustalił na podstawie odpisu skróconego aktu zgonu, że zmarł on [...] sierpnia 1993r. (k. 65), a więc nie tylko przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, lecz także przed wszczęciem przedmiotowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Traktowanie osoby zmarłej jako strony postępowania sprawia, że następcy prawni tej osoby nie zostają ustaleni, a tym samym pozbawia się ich możliwości czynnego udziału w sprawie, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skoro więc w kontrolowanym postępowaniu nie ustalono następców prawnych zmarłego F. B. i następcy ci nie brali udziału w postępowaniu, to okoliczność ta, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto w kontrolowanym postępowaniu miały miejsce także inne naruszenia prawa stron do czynnego udziału w sprawie. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowiła podstawę prowadzenia przedmiotowego postępowania, w art. 40 ust. 3 mówi, że decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem ust. 3a i 3b, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Zgodnie zaś z art. 106 § 5 kpa zajęcie stanowiska przez organ dokonujący uzgodnienia następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie, a organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (art. 106 § 2 kpa). Tymczasem w aktach administracyjnych znajdują się uzgodnienia decyzji wzizt przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. oraz Dyrektora Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w K., lecz brak jest jakiegokolwiek śladu doręczenia tych uzgodnień stronom, zawiadomień o wystąpieniu o uzgodnienie, jak również adnotacji o tym, czy uzgodnienia te są ostateczne. Podkreślić trzeba też, że uzgodnieniu podlega treść decyzji, a więc organy uzgadniające powinny odnosić się do przedłożonego im projektu decyzji, a nie opierać się tylko na ogólnym przedstawieniu przedmiotu sprawy. W aktach administracyjnych brak jest także dowodu na to, czy organom uzgadniającym taki projekt decyzji wzizt został przedłożony, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 7 kpa zadaniem organów prowadzących postępowanie administracyjne jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić trzeba, że art. 77 § 1 kpa nakazuje organom administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś art. 8 kpa tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Odnosząc powyższe do kontrolowanego postępowania, zarzucić trzeba organom brak wyjaśnienia, czy rzeczywiście M. W. zaskarżyła postanowienie Dyrektora Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w K.. Ponadto w aktach administracyjnych brak jest pisma zawierającego modyfikację wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a modyfikacja taka nastąpiła, o czym wspomina Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji. Wadą proceduralną jest również brak podpisania załączników do decyzji organu I instancji, które są przecież jej integralną częścią, a organ I instancji sam wyraźnie wskazał, że linie rozgraniczające teren inwestycji zaznaczone zostały na załącznikach decyzji. Podstawowym zarzutem skargi było natomiast naruszenie przepisów Prawa budowlanego oraz szczegółowych przepisów regulujących lokalizację takiego obiektu budowlanego jak stacja paliw na propan - butan. Dlatego trafnie organy wskazywały, iż kwestie te nie są przedmiotem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i mogą być rozpatrywane w odniesieniu do konkretnych rozwiązań projektowych na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Wtedy to projekt budowlany przedstawiony przez inwestora jest oceniany pod kątem jego zgodności z decyzją wzizt oraz przepisami budowlanymi. Do kwestii zaskarżenia uzgodnień decyzji wzizt odniesiono się już powyżej. Wątpliwości Sądu budzi również ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ogólnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, w znajdującym się w aktach administracyjnych wyrysie tego planu brak oznaczenia symbolem 02 Gt 1/2 przedmiotowej działki, po drugie natomiast (przy założeniu przyjętego przeznaczenia działki oznaczonej symbolem 02 Gt 1/2) organy nie wyjaśniły, dlaczego lokalizacja stacji paliw jest możliwa na terenie przeznaczonym pod ulice ... i rezerwę terenową pod obwodnicę (czy np. inwestycja związana, jak przyjęto z komunikacją samochodową, nie będzie w przyszłości kolidowała z układem komunikacyjnym drogi). Mając na uwadze przedstawione w uzasadnieniu okoliczności, Sąd uznał, że wszystkie wskazane uchybienia sprawiają, iż decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" ppsa w związku z art. 135 ppsa.