II SA/Kr 1635/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2016 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej – Z. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 29 października 2015 r. znak [...] na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.); - art. 49 b, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 poz. 1409 ze zm., dalej: u.p.b.); po rozpatrzeniu odwołania skarżącej - Z.J. , od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. , z dnia 06 marca 2015 r., znak: [...] , którą nakazano skarżącej rozbiórkę ogrodzenia nieruchomości niezabudowanej o nr ewid. Działki [...] w m. W. , Gm. C. od strony działki nr ewid. [...] potok "[...] " utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku z pismem [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia 11 lipca 2014 r., znak: [...] , w dniu 23 lipca 2014 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę budowy ogrodzenia nieruchomości w m. W. - dz. nr ewid. [...] od strony potoku "[...] " oraz zmiany ukształtowania terenu poprzez utwardzenie gruzem budowlany. Stwierdzono: Działka nr [...] w m. W. została ogrodzona ogrodzeniem w postaci słupków metalowych, do których poprzez elementy poziome przymocowano arkusze blachy trapezowej, ustalono, że od strony potoku "[...] " budowa ogrodzenia nie została zakończona. W aktach sprawy zalega kserokopia zgłoszenia budowy ogrodzenia działki [...] graniczącej z drogą powiatową nr [...] z dnia 04 czerwca 2012 r. przez skarżącą. W dniu 05 maja 2014 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę przedmiotowego ogrodzenia. Stwierdzono: pomierzona odległość skrajnego słupka ogrodzenia (stoma zachodnia) od krawędzi potoku "[...] " wynosi około 4,50 m. W aktach sprawy zalega pismo [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia 27 października 2014 r., znak: [....] , w którym Organ negatywnie opiniuje obecną lokalizację ogrodzenia, które zostało wykonane samowolnie, na nowopowstałej skarpie (nadsypanej gruzem) potoku [...] . Decyzją nr [...] z dnia 06 marca 2015 r., znak: [...] , na podst. u.p.b. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 u.p.b. nakazał inwestorowi – Z.J. rozbiórkę nieruchomości niezabudowanej o nr ewid. Działki [....] w m. W. Gm. C. działki nr ewid. [...] (potok " [...] "). Od w/w decyzji skarżąca wniosła odwołanie w terminie przewidzianym przepisami. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią skarżonej decyzji, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego, w oparciu o akta sprawy PINB znak: [...] . MWINB po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z oświadczeniem K.J. , budowę obiektu rozpoczęto w 2013 r. Zatem, w stanie faktycznym niniejszej sprawy ma zastosowanie obowiązująca ustawa Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., bowiem przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane po dniu 1 stycznia 1995 r. Mając na uwadze, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), zgodnie z art. 6. ust. 1. w/w ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ odwoławczy podniósł, w art. 3 pkt 6 u.p.b. wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudową, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Inwestor wybudował ogrodzenie w postaci słupków metalowych, do których przytwierdzono arkusze blachy trapezowej. Ogrodzenie posiada 13 przęseł obudowanych arkuszami blachy trapezowej oraz 6 przęseł nieobudowanych. Długość ogrodzenia obudowanego wynosi 32,5 m, a nieobudowanego 15,60 m. Zatem PINB prawidłowo sklasyfikował przedmiot postępowania. Organ powołał treść art. 28 u.p.b. i art. 30 u.p.b. MWINB stwierdził na podstawie zebranego materiału dowodowego, że działka nr [...] w W. , na której znajduje się ciek wodny, w zakresie analizowanego obszaru spełnia definicję innego miejsca publicznego w rozumieniu u.p.b. Dostęp do niej ma nieograniczona ilość osób, co wg orzecznictwa sądowego czyni ją innym miejscem publicznym, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane. Zgodnie z art. 10 ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa. Z kolei wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi. Mając na względzie powyższe przepisy należy przyjąć, że zarówno rzeki jak i potoki zaliczają się do miejsc publicznych. Organ podniósł, iż w związku z tym, budowa ogrodzenia podlegała zgłoszeniu z art. 30 ust. 3 pkt 1 u.p.b. Mając na uwadze powyższe i wobec faktu braku dokonania zgłoszenia, przedmiotowa budowa nosi znamiona samowoli budowlanej. Dokonane przez Inwestora zgłoszenie dotyczyło budowy ogrodzenia od strony drogi powiatowej nr [...] . W przypadku nie dokonania przez Inwestora uprzednio zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej zastosowanie znajdzie art. 49 b ust. 1 u.p.b., Z uwagi na fakt, że rozbiórka jest najbardziej dolegliwą sankcją, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności bada, czy zaistniały przesłanki do legalizacji nielegalnego obiektu mając na uwadze treść art. 49b ust. 2 u.p.b. Aby zalegalizować obiekt budowlany należy spełnić warunki w/w. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. jest organem właściwym do opiniowania obiektów budowlanych powstałych od strony cieku wodnego bez względu na odległość. W piśmie z dnia 27 października 2014 r., znak: [...] , Zarząd Melioracji negatywnie zaopiniował lokalizację ogrodzenia wykonanego na nowopowstałej skarpie. Powstała samowolnie skarpa zagraża dotychczasowemu kształtowi koryta potoku, co spowodowało negatywna opinie właściwego organu. Bez pozytywnej opinii tego organu nie jest możliwe przeprowadzenie skutecznie postępowania legalizacyjnego. Abstrahując od powyższego, przepis art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, iż zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Inwestor nie legitymuje się uzgodnieniem budowy ogrodzenia w obecnej formie z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Organ wskazał, iż powstałe ogrodzenie uniemożliwia swobodne korzystanie z cieku wodnego i stanowi przeszkodę w dostępie do linii brzegowej. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako naruszających prawo. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne w związku z art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki przedmiotowej normy do przeprowadzenia skutecznego postępowania legalizacyjnego ogrodzenia nieruchomości niezabudowanej o nr ewid. Działki [...] w m. W. , Gm. C. , od strony działki nr ewid. [...] (potok " [...] "). II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 15 k.p.a. w związku z art. 136, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie przedmiotowych norm do stanu faktycznego sprawy, tj. wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę - ogrodzenia nieruchomości; 2) art. 7,8,77, 80, k.p.a. poprzez niezastosowanie przedmiotowych norm do stanu faktycznego sprawy, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę - ogrodzenia nieruchomości. Zdaniem skarżącej organ naruszył normę art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne w związku z art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki przedmiotowej normy do przeprowadzenia skutecznego postępowania legalizacyjnego ogrodzenia nieruchomości. Podniosła, iż w istniejącym stanie faktycznym sprawy nie doszło do naruszenia normy art. 27 ust. 1 Prawo wodne. Skarżąca w związku z lokalizacją przedmiotowego ogrodzenia wystąpiła do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. . MZM i UW w K. pismem z dnia 28.06. 2012 r. zaopiniował przedmiotową lokalizacje ogrodzenia pod warunkiem odstąpienia 1.5 m od górnej krawędzi potoku [...] , zgodnie z normą art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Powyższe znalazło potwierdzenie także w piśmie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia 10.09 2012 r. Organ w żaden sposób nie wskazywał by Skarżąca miała dokonać zgłoszenia w tej sprawie. Skarżąca podnosiła w postępowaniu, iż ogrodzenie od strony potoku " [...] " wykonano w 2013 r., budowę rozpoczęto w 2013 r. Roboty wykonano zgodnie z uzgodnieniem z MZMiUW w K. z dnia 28.06.2012 r. Pismem bowiem z dnia 31.12.2012 r. MZMiUW w odpowiedzi na postępowanie w sprawie ogrodzenia na nowopowstałej skarpie potoku [...] w sąsiedztwie dz. nr [...] MZM i UW w K. zaopiniował przedmiotową lokalizacje ogrodzenia pod warunkiem odstąpienia 1.5 m od górnej krawędzi potoku [...] , zgodnie z normą art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Skarżąca wskazał, iż w oparciu o powyższe, w związku z toczącym się postępowaniem dokonała ostatecznie lokalizacji ogrodzenia dostosowując je do normy art. 27 ust. 1 Prawo wodne. Powyższe było także podyktowane tym, że na działce nr [...] której skarżąca jest współwłaścicielem jest prowadzona działalność polegająca na zbieraniu odpadów. Skarżąca dokonała lokalizacji ogrodzenia zgodnie z właściwymi w tej materii przepisami prawa w szczególności ze wskazaną normą art. 27 ust. 1 Prawo wodne, a to z uwagi także na to, że działalność prowadzona na przedmiotowej działce tj. zezwolenie zostałoby cofnięte ze strony Starosty K. Pismem bowiem z dnia 29 lipca 2014 r. Starosta K. wezwał skarżącą, do wykonania ogrodzenia działki nr [...] zgodnie z prawem. Organ wskazał, iż część ogrodzenia od strony Potoku [...] wykonana została nie zgodnie z wytycznymi [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Ogrodzenie zostało wykonane na nowopowstałej skarpie (nadsypanej gruzem ) co powoduje niedopuszczalną zmianę przekroju koryta. Powyższe stanowiło naruszenie pkt 6 pozwolenia Skarżąca wskazała, iż dostosowała lokalizację ogrodzenia nieruchomości, bezzasadnym pozostaje odstąpienie od wezwania inwestora do przedstawienia dokumentacji umożliwiającej legalizację ogrodzenia. Skarżąca podnosi, iż odpadła przesłanka uniemożliwiająca legalizację. Norma art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie do Skarżącej. Skarżąca podniosła, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7,8, 10, 11, 12, 15, 77, 80, k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło też do naruszenia podstawowych zasad postępowania. Skarżąca podniosła, iż organ II instancji nie uzupełnił materiału dowodowego zgromadzonego przed organem niższej instancji. Wskazała, iż przed dniem wydania decyzji przez Organ II instancji tj. 29 października 2015 r. skarżąca dostosowała lokalizację ogrodzenia nieruchomości niezabudowanej zgodnie ze wskazaniami [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Tym samym nie znajduje uzasadnienia negatywna opinia lokalizacji ogrodzenia wydana przez MZMiUW w K. , która wpłynęła dnia 31.10.2014r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga została uwzględniona, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty znajdują uzasadnienie w obowiązującym stanie prawnym. Jak wynika z akt sprawy i treści kontrolowanych decyzji, na uwzględnienie zasługuje zarzut podnoszący naruszenie przez organ II instancji art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 136 k.p.a. przez niezastosowanie przedmiotowych norm do stanu faktycznego sprawy, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę - ogrodzenia nieruchomości. Z uzasadnienia przywołanego zarzutu wynika, że skarżąca już w odwołaniu do organu II instancji podnosiła, że zmienił się wskutek jej działań stan faktyczny będący podstawą do wydania przez organ I instancji niekorzystnej dla niej decyzji. Obecnie, zdaniem skarżącej, jest on tak ukształtowany, że spełnia przesłanki w stosunku, do których w przeszłości, w sprawie posadowienia przedmiotowego ogrodzenia była wydana pozytywna opinia przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. , co zdaniem skarżącej umożliwia obecnie uzdrowienie budowy przedmiotowego ogrodzenia. Skarżąca wskazała, iż dostosowała lokalizację ogrodzenia nieruchomości do warunków pozytywnej opinii, bezzasadnym pozostaje zatem w jej przekonaniu odstąpienie od wezwania inwestora do przedstawienia dokumentacji umożliwiającej legalizację ogrodzenia. Zdaniem Sądu, okoliczność ta została pominięta przez organ II instancji, pomimo tego, że zgodnie z zasadą aktualności i zasadą prawdy materialnej organy powinny działać w sprawie na podstawie prawa obwiązującego w dniu decyzji i na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji, o ile nic innego w odniesieniu do podstaw prawnych nie wynika z przepisów prawa np. przepisów międzyczasowych, intertemporalnych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego kwestia ta powinna być jednoznacznie i wszechstronnie wyjaśniona przez organ II instancji. Sprawy z zakresu administracji publicznej mogą mieć charakter dynamiczny, który polega na tym, że pomiędzy działaniem w sprawie przez organ I instancji a następnie organ II instancji może nastąpić zmiana stanu faktycznego, co powinien odpowiednio uwzględnić organ II instancji. Stosowanie prawa administracyjnego przez organ administracyjny polega na zbadaniu, czy z ustalonym stanem faktycznym można powiązać określoną normę prawa administracyjnego. Następnie należy zauważyć, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. A to z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zatem, stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.; J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym. W realiach kontrolowanej sprawy oznacza to, że ustalony dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy stan faktyczny powinien być ustalony zgodnie z zasadą prawdy materialnej, włącznie z rozważeniem oględzin w terenie, co warunkuje prawidłowe stosowanie prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności prawne i faktyczne kontrolowanej sprawy, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.