II SA/Kr 1635/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 26 października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją nr [...] z dnia 12 lipca 2017 r. (znak [...]) wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał J. K. "rozbiórkę na własny koszt budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina L., woj. [...] o kształcie nieregularnym: długość 11,54 m, szerokość: 12,31 m, konstrukcji murowanej, na fundamencie, trwale połączonego z gruntem, z dachem o pokryciu niepalnym (wskazanego na rysunku nr 1)". W uzasadnieniu decyzji podał, że w trakcie kontroli nieruchomości ustalił, że na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...] znajdują się zabudowania mieszkalno- gospodarcze zajmowane przez członków społeczności romskiej. Wśród tych zabudowań był m.in. opisany powyżej, budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że budynek ten powstał ok. 1990 r., a inwestorem była J. K.. Na szkicu zawartym w protokole kontroli, przedmiotowy obiekt oznaczony został numerem 9. Do akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozyskał od Głównego Geodety Kraju zdjęcia lotnicze oraz ortofotomapy przedstawiające teren spornej działki przedstawiony w okresie 1976 - 2012 (k. 35 - 44 akt PINB). W oparciu o te dowody, organ I instancji uznał, że sporny obiekt był budowany, a następnie sukcesywnie rozbudowywany, na przestrzeni lat 1997 — 2009 w warunkach samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wdrożył postępowanie legalizacyjne, które jednak z uwagi na brak przedłożenia przez inwestora wymaganych dokumentów zakończyło się decyzją z dnia 9 grudnia 2015 r. o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego. Decyzja ta jednak została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 1 marca 2016 r. (znak [...]), a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania, w celu usunięcia popełnionych uchybień dowodowych, organ I instancji przeprowadził w dniu [...] października 2016 r. ponowną kontrolę przedmiotowego budynku mieszkalnego. W toku czynności zdziałanych przy udziale m. in. J. K. kontrolujący potwierdzili stan nieruchomości opisany powyżej. Organ I instancji odebrał od J. K. zeznania, po pouczeniu przesłuchiwanej strony o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań. Potwierdziła ona, że była inwestorem spornego budynku mieszkalnego wskazując, że obiekt miał być realizowany przez inwestorkę przy wykorzystaniu wsparcia materialnego z opieki społecznej, a sama budowa miała być rozpoczęta "ok. 25 lat temu". Inwestorka podała także, iż nie pamięta daty zakończenia budowy (k. 87 - 88 akt PINB). Organ I instancji ponownie wdrożył procedurę legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, określoną w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowanego tj. postanowieniem nr [...] z dnia 24 listopada 2016 r., wstrzymał roboty budowlane oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów wymaganych do zalegalizowania obiektu, w terminie do dnia 15 czerwca 2017 r. Z uwagi na niewykonanie przez zobowiązaną obowiązków dowodowych nałożonych postanowieniem, PINB w L. wydał w dniu 12 lipca 2017 r. decyzję o nakazie rozbiórki. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniosła J. K.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 26 października 2018 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uznał za prawidłowe ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazujące na to, iż to odwołująca się była inwestorem analizowanego w sprawie obiektu. Tej okoliczności J. K. nie tylko nie kwestionowała, lecz także, okoliczność tę potwierdziła, w toku przesłuchania przez pracowników organu nadzoru budowlanego (k. 87). Zdaniem organu odwoławczego, dla zidentyfikowania skarżącej jako inwestora budynku bez znaczenia pozostawała okoliczność, że Gmina L. wybudowała i doprowadziła do przedmiotowej nieruchomości wodociąg wraz z punktami poboru wody, kwestionując przy tym udział we wznoszeniu innych obiektów budowlanych na terenie przedmiotowej osady romskiej (na k. 84). Wodociąg stanowi odrębny od budynku objętego zaskarżoną decyzją obiekt budowlany i już z tej przyczyny obciążanie przez skarżącą współodpowiedzialnością Gminy L. za analizowaną w sprawie samowolę budowlaną nie jest zasadne. Organ odwoławczy wskazał na podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego) oraz podkreślił, że prawidłowe były ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż sporny budynek mieszkalny stanowi obiekt budowlany, wybudowany od podstaw w warunkach samowoli budowlanej, w okresie od 1997 do 2009, a nie jak twierdziła skarżąca - na początku lat 90. XX w. Przede wszystkim zarzuty odwołującej się co do tego, że sporny obiekt powstał wcześniej, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Jak bowiem wynika z analizy i porównania pozyskanych w toku postępowania: zdjęć lotniczych wykonanych w 1976 r. i 1997 r. (k. 36 i k. 38) oraz ortofotomapy spornego terenu wykonanej w 2003 r. (k. 40) z ortofotomapą pochodzącą z 2009 r. (k. 42), nadesłanych przez Głównego Geodetę Kraju - jeszcze w 1997 r. w miejscu obecnie zlokalizowanego budynku znajdowały się zabudowania o innych parametrach niż obecny obiekt. W ocenie organu odwoławczego budynek w obecnym stanie, objęty niniejszym postępowaniem, został uwidoczniony dopiero na ortofotomapie z 2009 r. (k. 42). Tym samym, w ślad za ustaleniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, za okres budowy spornego budynku mieszkalnego przyjąć należało przedział czasowy pomiędzy 1997 r. a 2009 r. Wg [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zasługują na wiarę zeznania i twierdzenia skarżącej, sprowadzające się do tego, że przedmiotowy budynek w obecnej formie powstał już na początku lat 90. XX wieku. Dysponując bowiem dowodem w postaci zdjęć lotniczych przyjęto, że realizacja spornej inwestycji nastąpiła we wskazanym w zaskarżonej decyzji przedziale czasowym. Podkreślił organ odwoławczy, iż ciążący na organach administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego co do wszystkich faktów mających znaczenie prawne dla sprawy nie pozbawiał odwołującej się możliwości składania wniosków o przeprowadzenie określonych dowodów, czy też samodzielnego przedkładania dowodów na poparcie własnych twierdzeń. Odwołująca się nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie okoliczności wzniesienia przedmiotowego budynku w obecnym stanie na początku lat 90. XX wieku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że pomimo tego, że na spornej działce przed 1997 r. mogły istnieć zabudowania mieszkalne (na co mogłoby wskazywać zdjęcie lotnicze z 1997 r. na k. 38 akt PINB), to kwestia ta pozostaje bez wpływu na zmianę przyjętego trybu likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej. Zważywszy bowiem na obecne parametry budynku oraz ewidentną zmianę powierzchni zabudowy uwidocznioną na omówionym materiale zdjęciowym z lat 1997-2009, udostępnionym przez Głównego Geodetę Kraju, zasadny jest wniosek, że istniejący wcześniej w tym miejscu obiekt został w sposób istotny przebudowany i rozbudowany. W sytuacji, gdy obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r.) zostanie następnie przebudowany, rozbudowany lub nadbudowany po tej dacie także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania regulacja przejściowa z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. odsyłająca do stosowania przepisów obowiązującej poprzednio ustawy przy ocenie samowoli. Wyjaśnił organ odwoławczy, że jeżeli obiekt zrealizowany został w ramach samowoli przed dniem 1 stycznia 1995 r. choćby nawet przystąpiono do jego użytkowania nielegalnie, a następnie po tej dacie był on nadal samowolnie przebudowywany lub rozbudowywany, bez legalizacji żadnego z etapu tych robót tworzących konstrukcyjnie jedną całość, to nie można przyjąć, że budowa obiektu została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych (wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2073/12; z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06; z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1139/12). Zdaniem organu odwoławczego również ustalenia organu I instancji odnoszące się do dokonanej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych – jako budowy obiektu budowlanego - były co do zasady prawidłowe. Na tę budowę, inwestor nie dysponował koniecznym pozwoleniem. Z uwagi na nieskuteczność zainicjowanej procedury legalizacyjnej, konieczne było orzeczenie nakazu rozbiórki W organ odwoławczy wskazał przy tym, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo określił adresata orzeczonego obowiązku. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 [...]". Przewidziana w tym przepisie kolejność osób zobowiązanych do wykonania określonych obowiązków nie ma charakteru przypadkowego. Umieszczając inwestora (tj. faktycznego sprawcę samowoli budowlanej) na pierwszym miejscu, ustawodawca dał wyraz założeniu, że skoro decyzje, o których mowa w art. 52, dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów Prawa budowlanego, to adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych czynów. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie ma ekonomicznego i społecznego uzasadnienia kierowanie ciężarów administracyjnych będących następstwem popełnienia deliktu administracyjnego do podmiotu, który nie tylko deliktu tego się nie dopuścił, ale który też na jego popełnienie nie wyrażał zgody. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której sprawca samowoli budowlanej jest organom administracji znany. Możliwość legalizacji obiektu realizowanego bez wymaganego pozwolenia uzależniona jest bowiem od uiszczenia opłaty legalizacyjnej, jest zatem obciążeniem finansowym. Także orzeczony nakaz rozbiórki obiektu wiąże się z obciążeniami finansowymi lub osobistymi dla osoby zobowiązanej do wykonania tego nakazu. W ocenie organu II instancji, nie sposób doszukać się uzasadnienia, by ciężary te ponosiła osoba (podmiot), która nie dopuściła się samowoli budowlanej, ani też nie godziła się, by inna osoba (inwestor) na jej terenie samowolę budowlaną zrealizował. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż skoro w realiach przedmiotowej sprawy okazało się, że inwestorami obiektu jest J. K., to zasadnie orzeczony obowiązek rozbiórki obarczać winien właśnie odwołującą się. Właścicielem gruntu, na którym wykonano przedmiotową samowolę budowlaną jest Gmina L., która w toku sprawy podkreślała, że nie brała udziału w procesie inwestycyjnym realizowanym przez skarżącą (jak i pozostałych zabudowań na tym terenie wznoszonych przez członków społeczności romskiej), nie zezwoliła nigdy na budowę spornego obiektu. Nie można również twierdzić – w ocenie organu odwoławczego - że skierowany do inwestora nakaz rozbiórki będzie niewykonalny z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nieruchomość znajduje się we władaniu inwestora, a właściciel nieruchomości nie wyraził sprzeciwu, co do udostępnienia nieruchomości w celu likwidacji skutków samowoli. Właściciel nieruchomości (Gmina L.) nie ma żadnego interesu faktycznego by na jego terenie funkcjonowała nielegalna osada romska. Interesu Gminy należy upatrywać raczej w likwidacji tego stanu rzeczy a nie w jego dalszym istnieniu. W odniesieniu do uwag zawartych w odwołaniu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż podnoszone okoliczności związane z wprowadzeniem Programu integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014-2020 nie uchylają ani nie modyfikują postanowień bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie odnoszącym się do likwidacji skutków budowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skargę na opisaną wyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2018 r. wniosła J. K.. Podała, że nie umie pisać i nie potrafi dostatecznie zrozumieć tekstu pisanego, zaś skargę redaguje jej sąsiad. Trudno było jej zatem także zrozumieć cokolwiek z uzasadnienia wydanych decyzji. Ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu, w piśmie z dnia 25.04.2019 r. zarzucił naruszenie: - art. 9 K.p.a. – poprzez brak dostatecznego informowania skarżącej o konsekwencjach prawnych nałożonych obowiązków; - art. 7 i art. 77 par. 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i przyjęcie, że spory budynek został wybudowany w 1997 r.; - art. 138 par. 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Postanowieniem z dnia 29.11.2018 r. organ odwoławczy wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 12 lipca 2017 r. Orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego uchybiły bowiem przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a). Popełnione przez orzekające organy administracji uchybienie polega na zaniechaniu należytego wyjaśnienia i ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych (art. 7 i art. 77 par. 1 K.p.a.). Zasadniczą bowiem kwestią, podlegającą dokładnemu ustaleniu przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest, poza precyzyjnym określeniem obiektu objętego tym postępowaniem - ustalenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Podmiotem tym – stosownie do art. 52 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018 r., poz. 1202) może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W kontrolowanej sprawie orzekające organy nadzoru budowalnego uznały, iż podmiotem zobowiązanym do wykonania orzeczonego nakazu jest skarżąca J. K., która – jak przyjęto – była inwestorem spornego obiektu budowlanego. Stwierdzenie to jednak, w stanie faktycznym sprawy uznać należy za co najmniej przedwczesne. Wskazać bowiem trzeba, iż zasadniczą podstawą ustalenia powyższej okoliczności stanowił dowód w postaci przesłuchania J. K., utrwalony w protokole z dnia [...].10.2016 r. (k. 88). Forma tego protokołu wskazuje jednak, że na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne skarżąca nie została należycie przesłuchana. Przedmiotowy protokół zawiera bowiem przygotowane uprzednio równoważniki zdań, przy których zamieszczono lapidarne treści pochodzące od przesłuchiwanej. Dotyczyły one: daty rozpoczęcia robót, inwestora obiektu, jego właściciela, władającego oraz pozwolenia na budowę. Dokument ten nie wskazuje więc aby prowadzący postępowanie organ administracji zadawał skarżącej otwarte pytania, pozwalające w formie swobodnej wypowiedzi ustalić miarodajną podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie konieczne bowiem było umożliwienie skarżącej wyrażenia nieskrępowanej wypowiedzi odnośnie wszystkich kluczowych dla sprawy zagadnień. Przykładowo wskazać można w tym zakresie na potrzebę wyjaśnienia okoliczności dotyczących ustalenia uprawnień skarżącej do korzystania ze spornego budynku, a także wszelkich danych dotyczących osób, mogących dysponować wiedzą o przedmiotowej budowie (rodzina, sąsiedzi), w tym wykonujących roboty budowlane i wykończeniowe. Pozwoliłoby to na pełniejsze wyjaśnienie osoby inwestora i daty, w której budowa miała miejsce. Dostrzec przy tym trzeba, że w przedmiotowym protokole z dnia [...].10.2016 r. utrwalona została także zdawkowa informacja udzielona przez skarżącą o źródle pozyskania - na potrzeby budowy - materiałów budowlanych. Materiały te ("pustaki"), wg twierdzeń skarżącej, pochodzić miały od "opieki społecznej". Mimo, iż wyjaśnienie tej kwestii rzutować bez wątpienia może na ustalenia zarówno co do osoby inwestora (współinwestora) samowoli budowlanej, jak też daty jej realizacji - to jednak orzekające organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły tego aspektu sprawy. Nie podjęły bowiem żadnych czynności mających na celu zweryfikowanie, czy Gmina L. była w przeszłości i w jakim zakresie zaangażowana przy spornej budowie. Niewątpliwie zaś fakt zakupu materiałów budowlanych (o ile miał miejsce), winien zostać odzwierciedlony w stosownych ewidencjach księgowych prowadzonych przez Gminę, zaś samo dostarczenie (przekazanie) tych materiałów winno odbyć się w formie, która zapewne zostałaby utrwalona i mogłaby obecnie służyć weryfikacji ustalanej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Brak czynności organów nadzoru budowlanego w tym zakresie świadczy o naruszeniu art. 77 par. 1 K.p.a, z którego wynika obowiązek wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego sprawy. Dostrzec przy tym należy, iż w okolicznościach sprawy nie jest wykluczone, że Gmina L. mogła w przeszłości udzielać wsparcia (czy też współuczestniczyć) przy budowie spornego obiektu, skoro jest niewątpliwe, że uzbroiła przedmiotową działkę (której dodatkowo jest właścicielem) w konieczne media (wodociąg wraz z punktami poboru wody). Czyniła zatem nakłady na nieruchomość, pozwalające należycie użytkować budynek objęty niniejszym postępowaniem. Kontekst ten nakazywał podjęcie kroków w celu zweryfikowania twierdzeń skarżącej o pozyskaniu materiałów budowlanych od Gminy, czego w sprawie nie dokonano. Nadto, ustalenie wskazywanej okoliczności mogłoby także pozwolić ustalić datę budowy spornego obiektu. Jest to szczególnie istotne z uwagi na niewątpliwy brak wyrazistości zdjęć lotniczych złożonych do akt sprawy a pochodzących od Głównego Geodety Kraju i niejednoznaczność wniosków płynących z ich analizy, w zakresie przyjętej daty budowy. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu administracji będzie zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedstawionym wyżej zakresie z uwzględnieniem zaprezentowanych wyżej ocen i stanowisk. Z uwagi zaś na podkreślany przez skarżącą brak należytego rozeznania w prowadzonym z jej udziałem postępowaniu i brak pełnego rozumienia podejmowanych w tym postępowaniu czynności i ich następstw, postępowanie dowodowe winno być prowadzone ze szczególną starannością i przy możliwie szerokim podejmowaniu z urzędu koniecznych dowodów, łącznie z ich poszukiwaniem. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. i w związku z art. 7 i art. 77 par. 1 K.p.a.