II SA/Kr 1637/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi M.G.-Z. i K.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 września 2011 r., znak: [...] w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących M.G.-Z. i K.Z. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 20 sierpnia 2003r. B.B. złożył w Urzędzie Miasta K. pismo, w którym podał, że M.G. , właściciel działki nr [....] w obrębie [....] , dokonała zmiany konfiguracji terenu poprzez realizację ogrodzenia wzdłuż granicy z działkami nr [....] i [....] z otworami ( 100 i 50 w celu przelewania wód na działkę B.B. oraz zrealizowała studnię bliżej nieokreślonego przeznaczenia. Odpowiedzią na ww. pismo B.B. było pismo z dnia 22 października 2003r. znak: [....] , w którym podniesiono, że nie stwierdzono wskazywanych przez B.B. zmian w konfiguracji terenu ani niekorzystnego oddziaływania powierzchniowego spływu wód i ścieków. Jednocześnie sprawę studni usytuowanej na działce [....] w niedalekiej odległości od ogrodzenia granicznego oraz rurociągu przebiegającego przez teren działki nr [....] z wylotem na działkę [....] przekazano do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Natomiast w trakcie postępowania administracyjnego znak [....] wszczętego na wniosek M.G. i K.Z. z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie w wyniku nadsypania działek sąsiednich, zarurowania rowu oraz budowy ogrodzeń z cokołami - wpłynął wniosek B.B. (pismo z dnia 10 stycznia 2004r.) w sprawie wznowienia postępowania znak [....] , zakończonego pismem z dnia 22 października 2003r. Wówczas Prezydent Miasta K. w decyzji znak [....] z dnia 19 sierpnia 2004r. zawarł również rozstrzygnięcie dotyczące przedmiotowego wniosku B.B. W wyniku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 23 marca 2005r. znak [....] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z 19 sierpnia 2004r. W uzasadnieniu stwierdzono m.in., że wniosek B.B. z 10 stycznia 2004r. o wznowienie postępowania powinien być rozpatrzony w trybie nadzwyczajnym. Dlatego też Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 22 grudnia 2009r. znak: [....] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej pismem znak: [....] z dnia 22 października 2003r. Następnie, zgodnie z zaleceniami SKO w K. , Prezydent przeprowadził dodatkowe czynności wyjaśniające, analizę przedłożonych wniosków stron, kilka rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami w terenie oraz na zlecenie Gminy Miejskiej K. wykonane zostało przez ekspertów dr J.B. wraz z zespołem specjalistów: mgr inż. E.K. i mgr inż. J.J. opracowanie pt.: "Ocena zrealizowanej inwestycji pn. Przebudowa (zarurowanie) rowu melioracyjnego bez nazwy pomiędzy ul. [....] a ul. [....] w K. na długości 64,5m na terenie działek nr nr [....] obr. [....] oraz dokonanej niwelacji na działkach nr nr [....] pod kątem ich wpływu na stosunki wodne w omawianym obszarze, ze szczególnym uwzględnieniem działek nr [....] i [....] , obr. [....] w K. " wraz z Aneksem. W dniu 29 czerwca 2011r. Prezydent Miasta K. decyzją znak: [....] , wydaną na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 104 kpa, orzekł, że po rozpatrzeniu wniosku B.B. z dnia 10 stycznia 2004r. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego pismem znak: [....] z dnia 22 października 2003r. stwierdził, że na działce nr [....] obr. [....] w K. , stanowiącej własność M.G. nie nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie poprzez zmianę konfiguracji terenu oraz wykonanie w podmurówce ogrodzenia otworów - szkodliwie oddziaływujące na grunty sąsiednie, tj. na działkę nr [....] obr. [....] w K. , stanowiącą własność B.B. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M.G. oraz K.Z. , którzy podkreślili, że nie żądają uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 stycznia 2010r., uznając, że jej rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a jedynie żądają doprecyzowania uzasadnienia decyzji "bez ferowania wniosków z prawa budowlanego", gdyż Prezydent Miasta K. nie był organem władnym do badania zgodności inwestycji z przepisami Prawa budowlanego, a jedynie odnośnie wymogów z art. 29 Prawa wodnego. Ponadto odwołanie wnieśli też R.K. i B.B. , zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 29 Prawa wodnego, art. 10, art. 7 i art. 77 kpa. Odwołujący się domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez nakazanie M.G. przywrócenia stanu poprzedniego na przedmiotowym terenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 9 września 2011r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne oraz art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w żaden sposób nie potwierdzał ustaleń poczynionych przez organ I instancji, jakoby "na działce nr [....] obr. [....] w K. , stanowiącej własność M.G. nie nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie poprzez zmianę konfiguracji terenu oraz wykonie w podmurówce ogrodzenia otworów". Kolegium wskazało, że z treści opinii hydrologiczno - geologicznej z dnia 31 maja 2006r. opracowanej na potrzeby niniejszej sprawy wprost wynika, iż: "Wykonana makroniwelacja terenu nie tylko na działkach nr nr [....] , ale również wcześniej na działkach nr nr [....] oraz budowa fundamentów ogrodzeń z cokołami, o przebiegu poprzecznym do dłuższej osi doliny o przebiegu zbliżonym do równoleżnikowego spowodowały zmiany stosunków wodnych polegające głównie na utrudnianiu spływu wód po powierzchni terenu i wód strefy aeracji, tj. typu grawitacyjnego (wsiąkowa)" - punkt 8 wniosków, str. 15 i 16 ww. opinii. Dodatkowo podniesiono, że biegli w punkcie 11 wniosków ww. opinii (str. 16 opinii) jednoznacznie wskazali, iż: "Biorąc pod uwagę ustalenia zawarte w niniejszym opracowaniu dla poprawy stosunków wodnych panujących w tym terenie zaleca się wykonanie udrożnienia istniejącego drenowania na działkach nr nr [....] , z dodatkowym drenowaniem opaskowym budynku nr 5a, i z istniejącej studzienki drenarskiej odprowadzenie grawitacyjne wody do zarurowanego rowu (rurociągu) na działce [....] ". Dlatego też Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie organu I instancji mija się zupełnie z ustaleniami poczynionymi przez biegłych, a organ nie podał zupełnie podstaw swojego rozstrzygnięcia, jak i przyczyn nieuwzględnienia wniosków biegłych zawartych w ekspertyzie. Kolegium uznało też za konieczne uaktualnienie dokumentów potwierdzających własność poszczególnych nieruchomości, aby precyzyjnie ustalić krąg stron, zwrócenie się do biegłych o doprecyzowanie, które naruszenie stanu wody na gruncie miało charakter pierwotny (na działce ...czy....) i co za tym idzie spowodowało dalsze naruszenia ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a także w miarę możliwości precyzyjnie wskazanie, które z naruszeń ostatecznie skutkowało wystąpieniem szkód na gruntach sąsiednich. Zdaniem Kolegium, decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 29 czerwca 2011r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem niewyjaśnienie przez organ I instancji ww. okoliczności było sprzeczne z wiążącymi organy administracji publicznej zasadami w tym m.in. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 kpa), zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 kpa) oraz zasadą praworządności (art. 6 kpa). Skargę na powyższą decyzję SKO w K. wnieśli M.G. oraz K.Z. , domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 145 i 148 kpa poprzez prowadzenie postępowania wszczętego pomimo braku podstawy prawnej; 2) art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie zebrania w sprawie istotnych dowodów i przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego; 3) art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; 4) art. 80 kpa poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób dowolny i nieuwzględnienie części materiału dowodowego; 5) art. 10 kpa poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu; 6) art. 11 i art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, z których innym faktom odmówił wiarygodności mocy dowodowej. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu skargi wskazano, że w kwestii przedmiotowej zmiany konfiguracji terenu została wydana decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 25 stycznia 2011r., która stała się ostateczna, a której ustalenia są sprzeczne z ustaleniami dokonanymi przez biegłych w ww. opinii. Ponadto skarżący powołali się na treść postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 20 października 2011r., które zdaniem skarżących potwierdza, że zmiana stosunków wodnych została wywołana przez B.B. oraz Państwa K. W ocenie skarżących organy prowadzące postępowanie bezpodstawnie zajmowały się zmianami w ukształtowaniu terenu, które to kwestie, stosownie do ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493), należą do właściwości wojewody. Oprócz tego skarżący powołali się na stanowisko wyrażone przez mgr inż. W.K. w piśmie z dnia 12 września 2006r. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 11 stycznia 2012r. odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika R.F. W kolejnym uzupełnieniu skargi zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 kpa poprzez błędne przyjęcie i ustalenie stron postępowania, a także art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez skierowanie decyzji do M.K. , czyli osoby niebędącej stroną w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dla oceny kontrolowanego postępowania konieczne jest przywołanie ogólnych zasad dotyczących trybów, w jakich może toczyć się postępowanie administracyjne. Zdecydowana większość przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odnosi się do tzw. zwyczajnego trybu postępowania, który to tryb służy jako ogólny wzorzec rozpoznania różnorakich spraw administracyjnych uregulowanych w licznych przepisach szczegółowych. Uogólniając, można powiedzieć, że tzw. zwyczajny tryb postępowania administracyjnego to procedura, która służy rozstrzyganiu spraw administracyjnych, gdy nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające zastosowanie trybów nadzwyczajnych, takich jak np. wznowienie postępowania (art. 145 kpa i następne) czy stwierdzenie nieważności (art. 156 kpa i następne). Podkreślić trzeba, że niedopuszczalnym jest, aby organ prowadzący postępowanie mieszał ze sobą elementy trybu zwyczajnego i trybów nadzwyczajnych. Dlatego podstawowym zadaniem każdego organu jest dokonanie wyboru prawidłowego trybu załatwienia danej sprawy, co organ zobowiązany jest uczynić na podstawie całokształtu okoliczności, a więc treści wniosku inicjującego postępowanie, przepisów prawa mających zastosowanie itd. Dokonany wybór trybu załatwienia sprawy powinien być odpowiednio uzasadniony, a organ po dokonaniu tego wyboru zobowiązany jest do konsekwentnego stosowania zasad obowiązujących w danym trybie. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, wskazać trzeba na niekonsekwencje w zakresie wyboru trybu, w jakim była rozpoznawana przedmiotowa sprawa, które pojawiły się już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że toczyło się postępowanie w przedmiocie zmiany stosunków wodnych zainicjowane wnioskiem M.Z. i K.Z. z 17 listopada 2003r. W tym postępowaniu wydane zostały decyzje Prezydenta Miasta K. z dnia 19 sierpnia 2004r. (k. 149 akt adm.) oraz SKO w K. z dnia 23 marca 2005r. (k. 154 akt adm.). W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji Kolegium stwierdziło (k. 152 akt adm.), że wniosek zawarty w piśmie B.B. 10 stycznia 2004r. ( przy czym SKO, jak i organ I instancji nie zauważyli braku skutecznego pełnomocnictwa, gdyż pełnomocnictwo z k. 6 obejmowało inny zakres spraw, a dopiero pełnomocnictwo znajdujące się na k.222 zawierało umocowanie do reprezentowania B.B. w nin. sprawie) powinien zostać rozpatrzony w trybie wznowieniowym jako żądanie wznowienia postępowania zakończonego rozstrzygnięciem z dnia 22 października 2003r. (k. 49 akt adm.). Kierując się tym wskazaniem, Prezydent Miasta K. wydał postanowienie z dnia 22 grudnia 2009r. orzekające o wznowieniu postępowania. Warto podkreślić, że forma tzw. "rozstrzygnięcia z dnia 22 października 2003r." nie wskazuje wprost na to, że jest to decyzja administracyjna. Oczywiście nie wyklucza to przyjęcia, że w istocie była to decyzja, jednakże organ orzekający o wznowieniu w żaden sposób nie rozważył, czy rzeczywiście pismo to może być uznane za decyzję, a jeżeli tak, to dlaczego. Organ nie ustosunkował się w tym zakresie do zarzutów skarżących zawartych w ich pismach (k.103, 134-136). Ponadto w uzasadnieniu tego postanowienia nie ustalono, czy zaistniały podstawy do wznowienia postępowania, jak również nie zbadano, czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określony w art. 148 kpa. Takie działanie Prezydenta Miasta K. sprawia, że powstają poważne wątpliwości co do prawidłowości wznowienia postępowania, a tym samym nie jest możliwa ocena, czy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 czerwca 2011r. było zgodne z prawem. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zupełnie pominęło kwestię trybu prowadzonego postępowania, koncentrując swoją uwagę na ustaleniu kręgu stron oraz merytorycznym rozstrzygnięciu kwestii zmiany stosunków wodnych. Kolegium zasadnie podkreśliło, że prawidłowe ustalenie stron danego postępowania, a także precyzyjne ustalenie, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, jednakże, jak podkreślono wyżej, nie można zignorować nieprawidłowości występujących w kontrolowanym postępowaniu w zakresie ustalenia trybu, w jakim to postępowanie się toczyło. Decyzje organów obu instancji dotknięte są zatem wadami, ponieważ brak rozważenia przesłanek wznowienia stanowi naruszenie art. 145 i 148 kpa, to zaś stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane do zachowania szczególnej staranności przy określaniu trybu załatwienia wniosku B.B. z 10 stycznia 2004r., to zaś będzie wymagało dokonania oceny charakteru pisma z dnia 22 października 2003r. znak: [....] , a następnie zbadania, czy zostały spełnione przesłanki do wznowienia postępowania. Dopiero zachowanie wymogów formalnych trybu prowadzonego postępowania pozwoli na ocenę wydanych rozstrzygnięć dotyczących zmiany stosunków wodnych pod względem merytorycznym. Z tego też powodu Sąd nie mógł na tym etapie odnieść się do zarzutów skargi wskazujących na nieprawidłowości, których dopuściły się organy oceniając, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych niekorzystnie oddziaływująca na działkę nr [....] obr. [....] w K. , stanowiącą własność B.B. Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w punkcie I sentencji na postawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżących równowartość uiszczonego przez nich wpisu.