II SA/Kr 1638/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu "S." Spółka Akcyjna z siedzibą w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia 22 czerwca 2017r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części działek oddala sprzeciw. Wojewoda decyzją z dnia 22 czerwca 2017 r., znak [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z 15 września 2016 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchyloną decyzją Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu części działek: nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., obj. KW nr KRI [...] (w granicach b. parceli 1. kat. [...] b. gm. kat. [...], obj. KW nr [...] [...] na rzecz: [...] Wojewoda wskazał, że mimo nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na treść przepisu art. 16 ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1. w brzmieniu dotychczasowym, wprowadzona nowelizacja art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miała zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ 1 instancji, z uwagi na treść art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze, organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż osobą uprawnioną do występowania z wnioskiem o zwrot nieruchomości, oznaczonej m. in. jako parcela 1. kat. [...], b. gm. kat. [...], której obecnie odpowiadają części działek nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z 14 marca 1973 r. nr [...] jest również [...] w stosunku do którego organ I instancji nie orzekł w decyzji z 15 września 2016 r. Organ wskazał, , iż, co prawda decyzja Prezydenta Miasta K. z 15 września 2016 r. nr [...] [...] została doręczona pełnomocnikowi strony, radcy prawnemu W. L., jednak podkreślić należy, iż przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu ww. przepisu. W przedmiotowej decyzji nie doszło zatem do określenia praw [...], a zatem należy uznać, że decyzja organu I instancji nie została do niego skierowana. Wojewoda, działając jako organ odwoławczy, nie mógł zastąpić w tym zakresie organu I instancji, stosując choćby przepis art. 136 k.p.a. Takie działanie naruszyłoby bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Braki w zakresie oceny statusu strony nie mogą być naprawiane na etapie postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Powyższe zaniechanie oznacza naruszenie przepisów art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., co oznacza konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. gdyż w przeciwnym wypadku decyzja ta podlegałaby stwierdzeniu nieważności na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bądź wznowieniu postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skutkuje to koniecznością uchylenia decyzji organu 1 instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w celu wydania rozstrzygnięcia wobec wszystkich stron postępowania. Po drugie, organ stwierdził, że ponieważ prawo do zwrotu przysługuje poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu i nie może być przeniesione przez czynność prawną, nie sposób przyjąć, jakoby wnioskodawcy nie byli uprawnieni do zwrotu przedmiotowej nieruchomości z tego względu, że już po uzyskaniu przez decyzję wywłaszczeniową przymiotu ostateczności poprzedni właściciele zbyli ją na rzecz osoby fizycznej. Zgodnie bowiem z obowiązującymi, tak w dacie wywłaszczenia, jak i obecnie przepisami prawa dla skuteczności przeniesienia własności nieruchomości (czy to w drodze wywłaszczenia, czy też w drodze czynności cywilnoprawnej) nie był wymagany wpis w księdze wieczystej. Natomiast poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy nie mogą ponosić negatywnych skutków zaniechania przez właściwy organ ujawnienia w księdze wieczystej praw Skarbu Państwa wynikających z ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Niezależnie natomiast od powyższego, po dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdzono, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalenia będzie wymagała kwestia możliwości realizacji zgłoszonego żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a to z uwagi na fakt rozdysponowania nią na rzecz osoby fizycznej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien zatem ustalić czy w sprawie ma zastosowanie przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". W aktach sprawy brak podstawowego w tym zakresie dokumentu tj. sporządzonego w prawnie przewidzianej formie odpisu księgi wieczystej, na podstawie którego można ustalić datę, w której zostałby ujawniony wpis prawa własności na rzecz [...]. W razie negatywnego wyniku ustaleń w tym zakresie organ I instancji winien mieć na uwadze okoliczność, iż uchwałą wydaną w składzie 7 sędziów z 15 września 2015 r. sygn. akt III CZP [...] Sąd Najwyższy orzekł, iż: "umowa sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości oraz umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na takiej nieruchomości nie są nieważne z powodu ich zawarcia z naruszeniem art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości". W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący S. Z. S.A. z siedzibą w K. zarzucił naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że wnioskodawcy są uprawnieni do dochodzenia zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, skoro już po dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej podmioty te rozporządziły przedmiotową nieruchomością. Wskazano, że organ miał na uwadze literalną wykładnię art. 136 u.g.n., nie zważając, że zastosowanie tego przepisu ma na celu umożliwienie odzyskania nieruchomości przez właścicieli. W przedmiotowej sprawie natomiast nie doszło do pozbawienia poprzednich właścicieli władztwa nad rzeczą, czego wyrazem było zbycie przez poprzednich właścicieli na rzecz osoby trzeciej. Nie można zatem mówić, że wnioskujący o zwrot zostali pozbawieni własności na skutek wywłaszczenia. Ponadto skierowanie przez nich żądania zwrotu nieruchomości w okolicznościach sprawy należy ocenić jako nadużycie prawa. W świetle powyższego skarżący wnosił o uchylenie skarżonej decyzji zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 64 b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wedle zaś art. 64e, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że sprzeciw okazał się bezzasadny. Nie jest zasadny zarzut dotyczący błędnego przyjęcia, że wnioskujący nie powinni zostać uznani jako uprawnieni do złożenia wniosku o zwrot w trybie wskazywanych przepisów, z tego względu, że po wywłaszczeniu i pomimo niego, na skutek szczególnego zbiegu okoliczności, zbyli nieruchomość. Należy odróżnić kwestię formalnej legitymacji do udziału w sprawie ( wystąpienia z wnioskiem) od merytorycznej zasadności żądania. Jak wyżej wspomniano, Sąd w niniejszej sprawie zajmuje się wyłącznie oceną, czy organ prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i bada w tym kontekście argumenty organu odwoławczego. Tym samym nie jest możliwa merytoryczna wypowiedź Sądu co do zasadności żądania, czy jego oceny w kontekście nadużycia prawa. Stąd te argumenty skargi, które dotyczą wspomnianych merytorycznych zagadnień, muszą pozostać bez odpowiedzi. Natomiast co do oceny prawidłowości zastosowania przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., to trzeba wskazać, że organ nie dopuścił się naruszenia wspomnianego przepisu. Pierwsza kwestia dotyczy braku skierowania decyzji do wszystkich spadkobierców. Nie ulega wątpliwości, że jeśli przyjąć, że formalnie uprawnionymi do żądania zwrotu są poprzedni właściciele lub ich spadkobiercy, to chodzi o osoby właścicieli ( współwłaścicieli), które nimi były w momencie wywłaszczenia, a nie wcześniej bądź później. Jeśli zatem organ prawidłowo ustalił krąg spadkobierców poprzednich właścicieli, to niewątpliwie decyzja powinna zostać skierowania do wszystkich tych osób. Pominięcie którejkolwiek z nich ( w tym przypadku A. B.) oznacza naruszenie art. 9 i 10 § 1 k.p.a., które w dodatku z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie może być sanowane na poziomie organu odwoławczego. Druga przyczyna uchylenia decyzji jest związana z brakiem zgromadzenia w sposób prawidłowy materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Chodzi bowiem o brak ustaleń w kwestii sporządzonego w prawnie przewidzianej formie odpisu księgi wieczystej, na podstawie którego można ustalić datę, w której zostałby ujawniony wpis prawa własności na rzecz A. Z.-C.. Organ ustalił jedynie, że aktualnie właścicielem działki nr [...] jest spółka S. Z. S.A. z siedzibą w K.. Wiadomym jest, że część wywłaszczonej parceli l.kat.[...] odpowiada obecnie częściom działek nr [...] i nr [...]. Organ I instancji ustalił także, że wywłaszczenie nastąpiło w 1973r. a nadto, iż z umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A. 1 [...] z 1 marca 1990 r. wynika, że łączny udział w wysokości [...] cz. nieruchomości objętej KW nr [...], na którą składały się działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], m. K. (które obecnie stanowią część działek nr [...] i nr [...]). został zbyty przez poprzednich właścicieli na rzecz właśnie A. Z.-C., która umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego Rep. A. II [...] z 9 lipca 1990 r. nabyła również pozostały udział wynoszący [...] cz. ww. nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalenia będzie wymagała kwestia możliwości realizacji zgłoszonego żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a to z uwagi na fakt rozdysponowania nią na rzecz osoby fizycznej. Dla celów ustalenia, czy doszło do tego przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w świetle art. 229 u.g.n, organ nakazał ustalenie daty wpisu do księgi wieczystej nabycia nieruchomości na rzecz A. Z.-C.. Przy założeniu, że przepis ten miałby zastosowanie także w sytuacji, gdy zbycie na rzecz osoby trzeciej (w warunkach wymienionych w art. 229 u.g.n.) nie nastąpiło przez Skarb Państwa ani Gminę, ale przez osobę fizyczną i to poprzedniego właściciela ( poprzednich właścicieli), nakazanie uzupełnienia tego braku jest właściwe. Dla prawidłowej oceny, czy zaistniały przesłanki z art. 229 u.g.n., koniecznym jest bowiem ustalenie, czy i kiedy nastąpił wpis do księgi wieczystej dotyczący zbycia nieruchomości osobie trzeciej. Jednakże zastosowanie omawianego przepisu w warunkach przedmiotowej sprawy, choć nie jest wykluczone, może budzić pewne wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2016 r. I OSK [...], LEX nr 2106424 wskazał: "1. Jeżeli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu nie pozostaje we władaniu jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, do zwrotu dojść nie może. Nie ma potrzeby dokonywania działań zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego aktów, które ten stan rzeczy wywołały. 2. Jeżeli władanie nieruchomości przeniesiono na osobę trzecią przed wejściem w życie u.g.n. i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to nie ma potrzeby badania przesłanek zwrotu (zbędności wywłaszczonej nieruchomości), bo zwrot nieruchomości nastąpić nie może, poza sytuacją, gdy władającym jest Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego. 3. Niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie może prowadzić do wyłączenia ochrony własności nieruchomości podmiotu, który ją nabył od wywłaszczyciela. Jeżeli przeto zarówno wówczas, gdy nieruchomość byłaby wykorzystania na cel wywłaszczenia, jak i wówczas gdy byłaby zbędna, nie mogłaby zostać zwrócona, to badanie tego zagadnienia jest pozbawione sensu". W. zwrócić uwagę, że NSA w tezie 3-ciej w/w wyroku wyraźnie wskazuje, że chodzi o nabycie przez osobę trzecią " od wywłaszczyciela", czyli od Skarbu Państwa (lub Gminy). Tymczasem w niniejszej sprawie wprawdzie doszło do wywłaszczenia (skoro bowiem własność przechodzi z chwilą wydania ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, to niewątpliwie Skarb Państwa nabył własność po jej zapadnięciu w 1973r.), ale zbycie na rzecz osoby trzeciej nie zostało dokonane przez wywłaszczyciela, lecz przez wywłaszczonego. Wygląda bowiem na to, że władanie pozostało przy poprzednich właścicielach i w związku z tym dokonali oni zbycia na rzecz A. Z.-C.. Jeśli zatem nabyła ona nieruchomość od osób uprawnionych według księgi wieczystej, choć nie będących w istocie właścicielami nieruchomości, to mogło to nastąpić w warunkach rękojmi, a w takim razie zwrot nie byłby możliwy, gdyż własność nie należy do Skarbu Państwa lub Gminy. Jest tak tym bardziej, jeśli [...] została wpisana do księgi wieczystej jako właściciel, a następnie dokonała dalszego zbycia na rzecz kolejnego podmiotu. W takim przypadku należałoby powiedzieć, że brak podstaw do zastosowania art. 136 u.g.n., gdyż nieruchomość nie może zostać zwrócona, albowiem pomimo dokonanego wywłaszczenia ani Skarb Państwa, ani Gmina nie są jej właścicielami. W świetle zaś faktu, że pierwsze po wywłaszczeniu zbycie na rzecz osoby trzeciej miało miejsce przez "poprzednich właścicieli" w rozumieniu art. 136 u.g.n., a nie przez Skarb Państwa, nie mają oni żadnego interesu prawnego ( a tym samym możliwości) unieważnienia zdziałanych przez siebie kontraktów. Oznacza to, że w takiej sytuacji nabycie nieruchomości w drodze rękojmi przez osoby trzecie stoi na przeszkodzie w rozpoznaniu sprawy, gdyż z tego względu zwrot nie jest możliwy. Wymaga to jednak szczegółowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie historii kolejnych kontraktów zbycia dokonanych po wywłaszczeniu i ich ujawniania w postaci wpisów do księgi wieczystej. Tych kluczowych ustaleń brak w sprawie, a są to okoliczności na tyle istotne, że nie podlegają uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Z wymienionych przyczyn, skoro zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było prawidłowe, sprzeciw nie mógł odnieść skutku i został oddalony w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a.