II SA/Kr 1641/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2025 r. sprawy ze skargi D. J. i A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 października 2024 r. znak SKO.ZP/415/373/2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących D. J. i A. J. solidarnie kwotę 1014 zł (tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 października 2024 r. (znak: SKO.ZP/415/373/2024) utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2024 r. (nr: 270/6730.2/2024) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami na działkach: nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] wraz z budową drogi na części działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. Z. w K." dalej jako: "inwestycja"). Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach: 1) Decyzją z dnia 21 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił A. J. i D. J. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). W szczególności organ I instancji podniósł, że przeprowadzona na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. analiza architektoniczno-urbanistyczna wykazała nieistnienie działki sąsiedniej względem inwestycji i dostępnej z tej samej co inwestycja drogi publicznej, wobec czego nie jest możliwe wyznaczenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym linii zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. 2) Od decyzji z dnia 21 czerwca 2024 r. A. J. i D. J. złożyli odwołanie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 14 października 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wyróżnił dwa układy urbanistyczne składające się na teren poddany analizie architektoniczno-urbanistycznej: obszar terenów zielonych oraz obszar zabudowań (działki [...], [...], [...], [...], [...], i [...]). Zdaniem organu II instancji inwestycja miałaby powstać w ramach drugiego z układów urbanistycznych, wobec czego nie stanowiłaby ona kontynuacji zabudowań, które w konsekwencji nie mogłyby być uznane za działki sąsiednie względem inwestycji. Niemożność wyznaczenia działki sąsiedniej względem inwestycji jest przesłanką negatywną wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ II instancji podniósł także, że powstała w obszarze terenów zielonych inwestycja zaburzyłaby dotychczasowy ład przestrzenny tego obszaru. W skardze na decyzję organu II instancji skarżący zarzucili naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie następujących przepisów: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niedokonanie własnych ustaleń faktycznych, a zamiast tego ograniczenie się do przytoczenia ustaleń organu I instancji, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że: a) brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z powodu niespełnienia zasady dobrego sąsiedztwa z uwagi na niespełnienie przez projektowaną zabudowę wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., b) z uwagi na brak na terenie analizowanym zabudowy w głębi działek, znacznie odsuniętej od dróg publicznych, wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji doprowadziłoby do stworzenia nowego ładu przestrzennego, co stanowiłoby naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa; c) w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, co było związane nieuwzględnieniem przez organ I instancji parametrów zabudowy znajdującej się na działkach nr [...] i [...] pomimo, że uchybienie to zostało już dwukrotnie wytknięte przez WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 14.03.2023, II SA/Kr 16/23 i z 7.03.2023, II SA/Kr 15/23, wydanych w sprawach odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...], sąsiadujących z terenem inwestycji, na którym ma być realizowana zabudowa kubaturowa; a także z nieuwzględnieniem zabudowy na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; 2) art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co świadczy o nierozpoznaniu zarzutów odwołania oraz nierozpoznaniu sprawy co do istoty, a także o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania, której istotą jest merytoryczne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy przez organy obu instancji; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne oparcie rozstrzygnięcia na stanowisku zawartym w prawomocnym wyroku WSA z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. II SA/Kr 414/21, w sytuacji, gdy wyrok ten został wydany w innej sprawie, a zawarte w nim stanowisko nie może zostać uznane za aktualne na gruncie okoliczności niniejszej sprawy, dotyczył on bowiem stanu faktycznego i prawnego w czasie, gdy nie istniała jeszcze zabudowa na działkach [...] i [...]; 4) art. 8 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów i argumentacji skarżących, a także nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji podobnych rozstrzygnięć organu II instancji tj. decyzji z 25.10.2023 roku (znak: SKO.ZP/415/476/2023), uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 24.08.2023 (nr: 396/6730.2/2023) o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz decyzji z 24.06.2024 roku, (znak: SKO.ZP/415/235/2024), uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 25.03.2024 (nr: 147/6730.2/2024) o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wydanych w odniesieniu do inwestycji polegających na budowie budynków jednorodzinnych na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji, co stanowiło naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej (wyrażoną art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadę wyjaśniania przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy (wyrażoną w art. 11 k.p.a.); 5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo iż z powodu naruszeń prawa wskazanych w odwołaniu należało na podstawie § 138 § 2 k.p.a. uchylić w całości decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania; 6) art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na: a) uznaniu za zasadną odmowę ustalenia warunków zabudowy dla Przedmiotowej inwestycji, mimo iż obszar analizy obejmował działki [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inwestycji, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu inwestycji; b) odwołaniu się do przesłanek pozostających poza zakresem tego przepisu i przyjęciu, że inwestycja doprowadziłaby do stworzenia nowego ładu przestrzennego; 7) § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: "Rozporządzenie") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy, podczas gdy w odniesieniu do zabudowy planowanej w kolejnej linii zabudowy w stosunku do pasa drogowego nie ma podstaw do wyznaczania linii zabudowy. W uzasadnieniu skarżący zarzucili organowi bazowanie w procesie kontroli decyzji organu I instancji wyłącznie na jego stanowisku, nie dokonując własnych ustaleń faktycznych i analizy dowodów. W skardze podniesiono także, że decyzja organu II instancji została wydana z pominięciem rozstrzygnięć przewidujących możliwość wytyczenia linii zabudowy w obszarze inwestycji wynikających z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 października 2024 r. i decyzji z dnia 24 czerwca 2024 r. Ponadto skarżący ponowili zarzuty dotyczące błędnego ustalenia braku istnienia działki sąsiedniej względem inwestycji w obszarze analizowanym oraz braku możliwości wytyczenia linii nowej zabudowy, a także zaznaczyli, że organy obu instancji powołują się na pozanormatywne przeszkody dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zarzuty podniesiono także względem podziału obszaru analizy na dwa układy urbanistyczne. W związku z powyższym skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak również uchylenia decyzji organu I instancji w całości. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, dalej jako: "p.u.s.a."). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, 1685, dalej jako "p.p.s.a."), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ponadto w myśl artykułu 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy zmianie o ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną prze dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 24 września 2023 r.) stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. W przedmiotowej sprawie, niezakończonej decyzją ostateczną przed 24 września 2023 r., odpowiednie przepisy znajdą zatem zastosowanie w brzmieniu sprzed wskazanego terminu. W szczególności dotyczy to art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. dalej jako: "u.p.z.p."), będącego materialnoprawną podstawą przedmiotowej sprawy. Analiza sprawy odbywa się zatem w dalszej części na podstawie art. 61 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. (Dz.U.2023.977 t.j. z dnia 2023.05.23). Zgodnie zatem z takim brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy następuje wyłącznie w przypadku spełnienia każdej z enumeratywnie wyliczonych przesłanek pozytywnych, a to: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 9222022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Jej celem jest zagwarantowanie utrzymania ładu przestrzennego charakterystycznego dla obszaru obejmującego zamierzenie inwestycyjne. Wspomniane w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. wymagania dotyczące nowej zabudowy ustala się natomiast na podstawie analizy obszaru obejmującego zamierzenie inwestycyjne. Analiza ta przeprowadzana jest w obszarze i w trybie wyznaczonym przez wspomniane w art. 61 ust.5a i 6 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "r.n.z.z.t."). W pierwszej kolejności, zgodnie z § 61 ust. 5a u.p.z.p., analiza polega na wyznaczeniu obszaru analizowanego obejmującego zamierzenie inwestycyjne. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale każdorazowo nie mniejszej niż 50 metrów. W ramach analizy bada się funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie przesłanek wyznaczonych art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie zaś z § 4 r.n.z.z.t., w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2), z kolei jeśli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Wnioski z przeprowadzonej analizy prowadzą do ustalenia, czy w objętym analizą przypadku zostały spełnione przesłanki przewidziane art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji – czy jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednocześnie wyniki analizy w formie graficznej oraz tekstowej stanowią załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (§ 9 ust. 1 i 2 r.n.z.z.t), przy czym część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (art. 52 ust. 3 u.p.z.p.), z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (art. 52 ust. 4 u.p.z.p.). Na gruncie analizowanego stanu faktycznego odmowa ustalenia warunków zabudowy uzasadniona została niespełnieniem przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Organ II instancji wskazał, że przesłanka ta nie mogła być spełniona, ponieważ na skutek przeprowadzonej analizy nie wykazano istnienia w obszarze analizowanym działki sąsiedniej wobec inwestycji, dostępnej z tej samej drogi publicznej, co jest konieczne dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. W szczególności nie uznano za działki sąsiednie pobliskich działek [...], [...], [...], [...] i [...], w tym leżących najbliżej inwestycji działek [...] i [...] pozostających w trakcie realizacji na nich zamierzonych inwestycji. W celu zbadania zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy należy zatem w pierwszej kolejności zbadać poprawność wyznaczenia obszaru analizowanego. Punktem odniesienia dla wyznaczania powierzchni obszaru analizowanego jest front terenu zamierzenia inwestycyjnego, przez który należy rozumieć część granicy działki budowlanej przylegającą do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p.). W celu ustalenia obszaru analizowanego ustaloną długość frontu terenu należy pomnożyć przez trzy, przy czym - zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 5a u.p.z.p., odległość ta nie może być każdorazowo mniejsza niż 50 metrów. W brzmieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. sprzed 24 września 2023 r. nie istnieje z kolei narzucona ustawowo górna granica omawianej wartości, co jednak nie oznacza pełnej swobody organu w tym zakresie. Swobodę tę ogranicza wypracowany w orzecznictwie zakaz sztucznego rozszerzania obszaru analizy ponad potrzebę w celu odnalezienia odpowiednich działek sąsiednich pozwalających spełnić przesłankę z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zakaz ten egzekwowany jest poprzez obowiązek organu do wyjaśnienia doboru konkretnych wartości przy dokonywaniu analizy. W przedmiotowej sprawie za front terenu należy uznać granicę terenu od strony drogi wewnętrznej (dojazdowej - współdzielonej z działkami [...] i [...]) doprowadzającej teren inwestycji do drogi publicznej (ul. Z). Wjazd na działkę odbywa się odcinkiem wewnętrznym doprowadzonym z tej właśnie drogi, a zatem za front terenu uznać należy część północną granic terenu inwestycji, wynoszącą 103 metry. Trzykrotność frontu terenu wynosi zatem w niniejszej sprawie 309 metrów, która to wartość wyznacza granice obszaru analizy. Sposób wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego należy uznać za poprawny i zgodny z wytycznymi wynikającymi z powołanych wyżej przepisów. Obszar analizy podlega badaniu jako całość, a dalsze jego podziały uznać należy za niedopuszczalne. W tej perspektywie powoływanie się przez organy obu instancji na dwa porządki urbanistyczne istniejące w ramach jednego obszaru analizowanego pozostaje bezzasadne w świetle wymogów stawianych przez art. 61 u.p.z.p. zwłaszcza w tym sensie, że nie może on stanowić samodzielnej podstawy odmowy wydania decyzji wz. Obszar analizy jest celowo wyznaczonym wycinkiem, który z założenia jest już ograniczonym do pewnej przestrzeni minimalnej, podlegającej badaniu. Wobec powyższego, w następnej kolejności badaniu podlegało, czy działki objęte obszarem analizy należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Choć nie istnieje legalna definicja działki sąsiedniej, to w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że działką sąsiednią jest znajdująca się w obszarze analizy nieruchomość położona w niedalekim obszarze od zamierzonej inwestycji, tworząca z nią pewną urbanistyczną całość (tak NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., ws. o sygn. akt: II OSK 551/05). Istotę pojęcia działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi fakt dostępności z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji wz. Działki sąsiedniej nie musi przy tym wyróżniać bezpośrednie graniczenie z zamierzoną inwestycją, skoro ustawodawca nie precyzuje takiego wymogu w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ani w słowniku definicji ustawowych. Dosłownie brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. pozwala także stwierdzić, że działka sąsiednia powinna być działką zabudowaną do tego stopnia, aby móc wyznaczać wymagania dla nowej zabudowy. W niniejszej sprawie w obszarze analizy znajdują się działki zabudowane. W bezpośredniej bliskości terenu inwestycji znajdują się działki nr [...] i [...], które organ odrzuca podnosząc, iż zabudowa na nich jest w trakcie realizacji – choć nie bada i wskazuje na jakim etapie znajduje się realizacji przedmiotowych inwestycji, czy stan zaawansowania budowy uniemożliwia określenie parametrów tej zabudowy. W dalszym oddaleniu od działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji wz znajduje się szereg działek zabudowanych, dostępnych z tej samej drogi publicznej – ul. Z. ( chociażby działka nr [...]). Dostęp do tych działek odbywa się bezpośrednio z drogi publicznej, lub za pośrednictwem dróg wewnętrznych. Zatem wbrew stanowisku organu w obszarze analizy znajdują się zabudowane działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Bez znaczenia pozostaje także istniejąca w niniejszym stanie faktycznym różnica między zamierzoną inwestycją i działkami sąsiednimi polegająca na pośrednim (inwestycja) albo bezpośrednim dostępie do drogi publicznej, skoro obowiązujące przepisy nie przewidują takiego różnicowania. W związku z powyższym uznać należy, że organy obu instancji, dokonawszy w sposób prawidłowy wyznaczenia obszaru analizy, posłużyły się nieprzewidzianymi prawem kryteriami dla oceny, czy działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego należy uznać za sąsiednie i bezzasadnie uznały, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Powyższe czyni zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wadliwymi, i skutkować musi ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie ponowna analiza obszaru z uwzględnieniem wypracowanej w orzecznictwie definicji pojęcia "działki sąsiedniej". Organ powinien przy tym wnikliwie zbadać w pierwszej kolejności spełnienie ogólnych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie wykraczając poza enumeratywny ich katalog. Z przyczyn wskazanych wyżej - wobec naruszenia przepisów prawa materialnego, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie artykułu 145 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Decyzja organu pierwszej instancji została uchylona na zasadzie artykułu 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na wysokość zasądzonych kosztów złożyły się wpis od skargi 500zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących – 480zł oraz koszt opłat skarbowych od udzielonych pełnomocnictw – dwa razy po 17zł.